Nul n’est censé ignorer le droit communautaire : droit communautaire et droit national . III- La primauté du droit communautaire

 En 1964, la Cour de Justice des Communautés européennes pose un principe promis à un grand avenir en considérant que  : « Issu d'une source autonome, le droit né du traité ne pourrait donc, en raison de sa nature spécifique originale, se voir judiciairement opposer un texte interne quel qu'il soit sans perdre son caractère communautaire et sans que soit mise en cause la base juridique de la Communauté elle-même; …le transfert opéré par les états, de leur ordre juridique interne au profit de l'ordre juridique communautaire,des droits et obligations correspondant aux dispositions du traité, entraîne donc une limitation définitive de leurs droits souverains contre laquelle ne saurait prévaloir un acte unilatéral ultérieur incompatible avec la notion de Communauté". (15/07/1964, aff.6/64, Costa/Enel).

En clair, en cas de conflit d’une règle de droit interne avec une règle de droit communautaire, c’est la première qui doit être déclarée inapplicable (on suppose bien entendu que la disposition communautaire a été prise dans un des domaines de compétences de l’Union et non dans un domaine relevant du seul droit national). Concrètement :"le juge national chargé d'appliquer, dans le cadre de sa compétence, les dispositions du droit communautaire, a l'obligation d'assurer le plein effet de ces normes, en laissant au besoin inappliquée… toute disposition contraire de la législation nationale, même postérieure, sans qu'il ait à demander ou à attendre l'élimination préalable de celle-ci" (Cour de justice des Communauté européenne, 09/03/1978, aff.106/77, Simmenthal/Administration des finances de l'état). Cela vaut pour l’ensemble des textes qui composent le droit communautaire.

 

Ce principe est particulièrement contesté par les souverainistes et plus généralement par tous ceux qui ne supportent pas l’idée, non seulement d’être tenus de respecter des règles qui n’ont pas été votées par le législateur national, mais aussi qu’elles s’imposent à lui et puissent le désavouer. C’est pourquoi, au moment de la rédaction du traité constitutionnel, ils ont tiré à boulets rouges contre l’article 6 qui consacrait expressément  la jurisprudence de la Cour. Le principe de primauté est en effet l’expression de la supranationalité, c’est-à-dire du fait que l’Union européenne a un pouvoir de décision indépendant de celui des Etats et que ses décisions s’imposent à eux.  Mais il est logique que, du moment que les Etats ont accepté de transférer une partie de leurs compétences à l’Union européenne, ils lui reconnaissent les moyens de les exercer et de les faire respecter. Comment le pourrait-elle si n’importe quelle loi nationale pouvait contredire la loi européenne ? Contester la primauté du droit communautaire c’est refuser que l’intégration européenne se fasse sur une base supranationale et vouloir que l’Union européenne soit une organisation intergouvernementale classique sur laquelle pèse l’épée de Damoclès du veto des états, une ONU régionale en quelque sorte…

 

Les opposants français à la primauté du droit communautaire ont longtemps pu compter sur le renfort du Conseil d’Etat  qui utilisait un certain nombre d’artifices juridiques pour refuser d’appliquer un texte de droit communautaire lorsqu’une loi nationale postérieure lui était contraire (théorie de l ‘écran législatif). Mais en 1989, le Conseil d’Etat a opéré un revirement de jurisprudence complet en reconnaissant qu’une loi devait être conforme aux traités communautaires (C.E. Assemblée,  20/10/1989, Nicolo) . Et comme seul le premier pas coûte, il a par la suite à plusieurs reprises confirmé ce retournement de toge au bénéfice d’autres catégories de textes communautaires : les règlements  (CE, 24/09/1990, Boisdet)  et les directives (CE, 28/02/1992, Rothmans) dont la supériorité (juridique) sur la loi nationale même postérieure est désormais reconnue. La Cour de cassation, pour sa part, n’avait pas fait preuve de tant de patriotisme juridique et s’était ralliée à la primauté du droit communautaire dès 1975 (Cass.ch.mixte, 24/05/1975,J.Vabre).

 

Il reste encore une question très énervante pour nos souverainistes : celle des rapports du droit communautaire avec les « tables de la loi », la « mère des normes », la norme fondamentale… la Constitution elle-même. Et là, il faut reconnaître que l’on patauge dans l’ambiguïté.

 

Nul n’est censé ignorer le droit communautaire : droit communautaire et droitnational . II – L’effet direct du droit communautaire

L’effet direct du droit communautaire n’est pas systématique  car il suppose que la norme communautaire soit claire, précise et inconditionnelle, ce qui n’est pas toujours  le cas.

 

 

En vertu de l’article 249 du traité instituant la Communauté européenne, les règlements communautaires, qui ont force obligatoire dès leur publication au Journal officiel de l’Union européenne sans aucune mesure nationale de « réception » au sein du droit interne, sont directement applicables. Il en est de même des décisions adressées à des particuliers.

 

 

 

Pour les autres textes de droit communautaire, il faut se référer à la jurisprudence de la Cour de justice des Communautés européennes qui a une conception extensive de l’effet direct. Le but étant bien sûr de donner au droit communautaire la plus grande efficacité et le plus de rayonnement possible par rapport aux droits nationaux.

 

 

 

Dans cette optique,  différentes dispositions des traités se sont vu reconnaître un effet direct au fil des arrêts de la Cour (par exemple : libre circulation, liberté d’établissement, libre prestation des services, liberté de circulation des marchandises, égalité des rémunérations entre hommes et femmes, interdiction de toute discrimination, libre concurrence).

 

 

 

Les directives communautaires ont également bénéficié de cette jurisprudence favorable au droit communautaire. Ce qui n’allait pas de soi pourtant car les directives sont des  textes cadres généraux qui nécessitent que des mesures nationales les complètent pour pouvoir être appliqués.  Contrairement aux règlements et aux traités, elles ne prennent  pas immédiatement place dans les ordres juridiques nationaux aux côtés des normes internes, mais doivent être "transposées" par des lois ou des règlements nationaux . C’est pourquoi elles n’ont  pas d’effet direct en principe et ne peuvent pas être invoquées par les particuliers.

 

 

 

Mais comme tout principe, celui-ci comporte des exceptions, grâce à la Cour de justice qui reconnaît aux particuliers le droit d’invoquer les directives « inconditionnelles et suffisamment précises » (CJCE 04/12/1974, Van Duyn). Les particuliers peuvent donc se prévaloir directement devant le juge national des droits que leur confèrent les dispositions d’une directive non transposée ou mal transposée si ces dispositions remplissent les conditions pour avoir un effet direct. Si la réglementation nationale n’est pas conforme aux dispositions de la directive, le juge doit l’écarter et applique la directive. Mais, en France, le  Conseil d’Etat oppose une certaine résistance: en 1978, il a jugé qu’un requérant ne pouvait pas invoquer les dispositions d’une directive non transposée pour demander l’annulation d’un acte administratif individuel (Conseil d’Etat, 22/12/1978, Ministre de l’Intérieur c./ Cohn-Bendit). Ce qui ne signifie pourtant pas que les particuliers soient privés de tout recours. Car ils peuvent invoquer les dispositions d’une directive à l’appui d’un recours en annulation contre un acte réglementaire pris pour assurer sa transposition (28 /09/1984, Confédération nationale des sociétés de protection des animaux de France) et demander et obtenir le retrait de tout acte réglementaire non conforme à une directive (CE.03/02/1989, Compagnie Alitalia). Et, pour ce qui est des actes individuels, le Conseil d’Etat indique lui-même dans l’arrêt Cohn-Bendit,  le moyen qui aurait rendu le recours recevable : au lieu de demander directement l’annulation de l’acte individuel pour non conformité à une directive, le requérant aurait du  soulever une exception consistant à remarquer que la réglementation nationale sur la base de laquelle avait été prise la décision individuelle contestée était contraire à la directive. L’ illégalité de la première pour violation de la directive entraînait  l’illégalité de l’acte qui en découlait.

 

 

 

Nul n’est censé ignorer le droit communautaire : droit communautaire et droit national (I)

Le droit communautaire est constitué par les traités européens (des centaines de pages) que l'on appelle le droit primaire et les actes adoptés  par le législateur communautaire (Parlement et Conseil) sur proposition de la Commission (des dizaines et  dizaines de milliers de pages). L’essentiel de cette « législation » est constitué par les règlements, les directives, et les décisions, cet ensemble de textes étant appelé le droit communautaire dérivé (puisqu’ils interviennent dans le cadre de l’application des dispositions des traités).

 

 

Il faudrait ajouter que l’ordre juridique communautaire englobe d’autres règles de droit et en particulier, les principes généraux du droit et  la jurisprudence de la Cour de justice des Communautés européenne. Mais ce serait nous entraîner trop loin.

 

 

De même que nul n’est censé ignorer la loi française, nul n’est censé ignorer le droit communautaire, car lui, n’ignore plus grand chose de notre vie quotidienne : sécurité sociale, consommation, environnement, conditions de travail, santé, droit civil, lutte contre la criminalité, monnaie, etc… il y a peu de domaines de la vie des particuliers dont le droit communautaire se désintéresse, même si son influence y est très variable. Pour les entreprises la montée en puissance des règles communautaires est encore plus flagrante, l’intégration européenne ayant été depuis l’origine de nature économique essentiellement.

 

 

Quelquefois, les normes juridiques communautaires se fondent dans la législation nationale, quelquefois elles s’y superposent, ajoutant de nouvelles couches à l’indigeste mille feuilles législatif et réglementaire. Et toujours, cette incorporation au droit interne obéit à deux principes qui sont l’effet direct et la primauté du droit communautaire sur le droit national, dont la finalité est d’en assurer l’application effective et uniforme dans tous les pays de l’Union européenne.

 

 

Mais de quoi s’agit-il. ?

 

 

Le droit communautaire doit pouvoir produire des effets  dans les différents états membres à l’instar de leurs propres règles de droit nationales. C’est ce qu’a affirmé la Cour de Justice des Communautés européennes pour la première fois en 1963 : "le droit communautaire, indépendant de la législation des états membres, de même qu'il crée des charges dans le chef des particuliers, est aussi destiné à engendrer des droits qui entrent dans leur patrimoine juridique" (arrêt du 05/02/1963,Van Gend en Loos/administration fiscale néerlandaise). Bref, vous et moi pouvons faire valoir les droits que nous reconnaissent les textes communautaires de la même façon que s’il s’agissait d’une loi ou d’un règlement français. De plus, le droit communautaire a une valeur contraignante supérieure à celle de la législation nationale : en cas de contradiction entre les deux c’est le droit communautaire qui doit s’appliquer.

 

 

Dans le détail, c’est un peu plus compliqué…comme nous le verrons dans de prochaines notes.

 

Si un juge viole le droit communautaire, la responsabilité de l'Etat peut être engagée

Dans une série de notes antérieures consacrées au juge français et au droit communautaire (rubrique "comment ça marche" de ce blog) j'expliquais comment une décision de justice rendue en dernier ressort ne pouvait pas être remise en cause même si elle était contraire à une règle de droit communautaire. Ceci en vertu du principe de l'autorité de la chose jugée.

 

 

Mais alors, quid du particulier qui voulait faire valoir les droits qui lui conférait la règle communautaire? Ne lui reste-il plus qu'à repartir son dossier sous le bras, délesté de quelques milliers d'euros d'honoraires d'avocats et frais de procédures divers?

 

 

Non. Il lui reste encore, s'il n'est pas fatigué de ce marathon judiciaire, un recours contre l'Etat lui-même. Car celui-ci est responsable du préjudice causé à un particulier par une violation du doit communautaire par un juge.

 

 

C’est ce que vient de rappeler la Cour de justice des Communautés européennes dans un arrêt du 13/06/2006 (affaire C-173/03 , Traghetti del Mediterraneo SpA / Repubblica italiana) . Une entreprise de transport maritime italiennne avait assigné un de ses concurrentes en réparation du préjudice que cette dernière lui aurait causé du fait de sa politique de bas prix sur le marché du cabotage maritime entre l’Italie continentale et les îles de Sardaigne et de Sicile, grâce à l’obtention de subventions publiques. L’entreprise requérante soutenait qu’il s’agissait d’un acte de concurrence déloyale et d’un abus de position dominante, interdit par le traité instituant la Communauté européenne. Or, la Cour suprême de cassation italienne devant laquelle elle avait formé un pourvoi avait rejeté celui-ci, confirmant les jugements des  juridictions de première instance et d’appel. L’entreprise avait alors mis en cause la responsabilité de l’état italien pour interprétation inexacte des règles communautaires par la Cour suprême de cassation et violation par celle-ci de l’obligation de renvoi préjudiciel à la Cour de justice des Communautés européennes.

 

 

Le tribunal saisi de ce nouveau recours avait préféré surseoir à statuer pour poser deux questions préalables à la Cour de justice des Communautés européennes :

1. Un état engage-t-il sa responsabilité à l’égard des particuliers en raison des erreurs de ses juges dans l’application ou le défaut d’application du droit communautaire et, notamment, du manquement d’une juridiction de dernier ressort à son obligation de renvoi préjudiciel à la Cour des Communautés prévue par l’article 234 du traité?
2. En cas de réponse positive à la première question, la responsabilité de l’état peut-elle être écartée s’il existe une réglementation nationale excluant ou limitant cette responsabilité?

 A la première question la Cour répond affirmativement en rappelant un précédent arrêt dans lequel elle a jugé que les états doivent réparer les dommages causés aux particuliers par les violations du droit communautaire lorsque la violation en cause découle d'une décision d'une juridiction statuant en dernier ressort. Ceci à condition que : la règle de droit communautaire violée ait pour objet de conférer des droits aux particuliers, la violation soit manifeste et il qu'existe un lien de causalité direct entre cette violation et le préjudice subi par les personnes lésées (arrêt Köbler du 30 septembre 2003, aff. C-224/01). Toute législation nationale excluant de manière générale cette responsabilité doit être écartée car elle est contraire au droit communautaire.

A la seconde question, la Cour répond que le droit national peut bien sûr préciser les critères permettant de définir quel degré ou type de violation du droit est  susceptible d’engager la responsabilité de l’état. Mais elle ajoute que ces critères ne  peuvent conduire à exiger une faute plus grave que celle résultant d’une méconnaissance manifeste du droit (il y a « méconnaissance manifeste », par exemple, lorsqu’il ne fait pas de doute que le juge se trompe sur la portée d’une règle de droit communautaire, notamment au regard de la jurisprudence existante de la Cour européenne en la matière). Si une réglementation conduit en pratique à poser des conditions allant au dela de cette exigence, ceci afin de limiter la responsabilité de l'Etat,  elle ne doit pas être appliquée car elle est contraire au droit communautaire.

En conclusion, un particulier ayant subi un préjudice par suite d’une décision d’une juridiction qui a manifestement méconnu une disposition  de droit communautaire pourra en demander réparation à l’état, même si une loi nationale prévoit le contraire. A condition bien sur de démonter le dommage résultant de la violation de la règle de droit.