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Comment ça marche?

  • Quelles ressources budgétaires pour l'Union européenne?

     Lors de la création des trois communautés européennes (Communauté européenne du charbon et de l'acier (CECA) dès 1951, Communauté économique européenne et Communauté européenne de l’énergie atomique en 1957), les fondateurs de celles-ci avaient décidé de d’alimenter leur budget par des ressources propres.

    En 1970, A l’origine, le budget communautaire était financé par les droits de douane perçus aux frontières extérieures sur les importations en provenance de pays tiers. A ces ressources que l’on appelle les ressources propres traditionnelles, s’ajoutaient les montants non dépensés de l'année précédente et les recettes directes de l'UE qui proviennent des impôts acquittés par son personnel, des amendes imposées aux entreprises pour infraction aux règles de concurrence, etc. Les recettes étaient complétées par un prélèvement sur la TVA (appliqué depuis 1979) qui consiste à transférer à la Communauté une proportion de la TVA perçue par les États membres (de l’ordre de 1%).

    Au fil des années, le montant des ressources propres traditionnelles a diminué à mesure de la libéralisation des échanges commerciaux mondiaux négociée dans le cadre de l’Organisation Mondiale du Commerce (ex : GATT). La baisse des droits de douane a ainsi a privé la Communauté européenne de sa principale ressource.

    Pour y pallier, le Conseil européen de Bruxelles a décidé en février 1988 de créer une « quatrième ressource » calculé au prorata de la richesse des états. Il s’agit donc d’un prélèvement sur le Produit National Brut (PNB) des Etats membres qui sera remplacé par la suite par un prélèvement sur le Revenu National Brut (RNB). La décision de 1988 précise également que l’ensemble des ressources propres ne peut excéder un plafond exprimé en pourcentage du total des PNB , des Etats membres: d'abord fixé à 1,15%, ce plafond a été porté à 1,24%.

    Dès lors, la progression du budget communautaire se trouve entravée, alors que paradoxalement on demande à l’Union européenne d’intervenir dans des domaines croissants, et dépendante des contributions nationales par le biais de la « ressource RNB » . La conséquence est connue : on brocarde l’impuissance de l’Union, et les états cyniquement peuvent lui reprocher des insuffisances dont ils sont la cause tout en dénonçant (vieille recette démagogique) le « coût » excessif de cette Union et en réclamant un « juste retour » qui est l’antithèse de l’esprit communautaire. On connaît en effet cette pratique qui consiste pour les dirigeants d’un pays à comparer ce qu’il reçoit de l’UE à sa contribution au budget communautaire et à s’indigner bruyamment devant son opinion publique que les deux ne coïncident pas (au moins).  Et, alors que le budget pour 2011 est en négociation et que les futures  perspectives financières pour la période 2014-2020 vont l’être également, certains Etats membres demandent une réduction de leur contribution aux prochains budgets communautaires.

    La solution semble donc évidente : il faut revenir à un système de ressources propres. Mais comme il n’est plus possible de compter sur le produit des droits de douane, la question est de savoir par quoi les remplacer.

    L’accord interinstitutionnel du 17/05/2006 a fixé le cadre financier pluriannuel en cours 2007-2013 après des négociations ardues qui n’ont abouti à un accord que grâce à l’insertion d’une clause prévoyant une réforme d’ensemble du système budgétaire communautaire couvrant tous les aspects des dépenses de l’UE, y compris la PAC, et des ressources, y compris la compensation en faveur du Royaume-Uni (le rabais obtenu par Madame Thatcher). Cette réforme doit avoir lieu à l’occasion de la discussion et de l’adoption des prochaines perspectives financières.

    Le commissaire européen au budget, Janusz Lewandowski, a troublé la tranquillité estivale en proposant un impôt européen. Ce n‘est qu’une des pistes possibles, la Commission européenne étudiant actuellement différentes options comme une taxe sur les transactions financières, un prélèvement sur le transport aérien, une taxe sur les émissions de CO2, une TVA européenne séparée... Du côté des eurodéputés on réfléchit aussi .

    Parmi eux, le Président de la commission des budgets du Parlement européen, le député Alain Lamassoure. Dans un article du 29/03/2010, celui-ci propose trois pistes : la TVA paraît « la solution la plus simple sur le plan technique et, sans doute, également sur le plan politique » estime-t-il, en expliquant : «  Il suffirait de dire, par exemple, que le taux de base français passe de 19,6% à 17,6%, en donnant à l’Union (Conseil et Parlement) le droit de lever jusqu’à 2 points de TVA ». En contrepartie, la contribution du budget national au budget communautaire serait supprimée

    Une autre solution (celle qui serait certainement « la plus populaire chez les citoyens ») serait d’affecter au budget communautaire une part des ressources tirées de l’imposition des bénéfices. Alain Lamassoure souligne qu’elle « présuppose une condition politique qui ajoute à la fois un intérêt et une difficulté : car elle ne serait possible qu’une fois réalisé le préalable de l’harmonisation des bases de l’impôt, de la définition du bénéfice imposable. Le travail technique préalable a été fait par la Commission européenne après dix ans d’efforts. La parole est désormais aux politiques. Les pays favorables à la « concurrence fiscale » ne peuvent pas sérieusement s’opposer à une réforme qui rendrait cette concurrence loyale et transparente, ce qu’elle n’est guère aujourd’hui ».

    Enfin la troisième piste qui pourrait être explorée est celle d’une fiscalité « verte ».

    L’idée d’un impôt européen pourrait s’imposer malgré les réticences et les chamailleries des états si elle permettait les citoyens y voyaient l’occasion d’avoir un contrôle dans la mesure où leur contribution au budget communautaire serait visible, ce qui n’est pas le cas dans le système, opaque, de la contribution RNB.

    Pour l’instant l’idée d’impôt européen est combattue par plusieurs états qui craignent de perdre de leur compétence fiscale. Mais l’alternative, la nécessité de faire des économies, n’est guère moins conflictuelle, car au détriment de quelle politique vont-elles devoir être faites ? Chaque état a son idée sur ce point et elles ne sont guère conciliables. Le contexte n’est donc pas forcément si défavorable pour parvenir à un accord entre les institutions européennes. Faute de quoi, le Parlement peut très bien refuser de voter le budget ou, plus probabement, subordonner son accord à l'ouverture de négociations avec le Conseil sur la création de nouvelles ressources propres.

    Domaguil

  • Applicabilité directe du droit communautaire, suite

    Suite de la série des notes consacrées aux rapports du droit national et du droit communautaire avec le commentaire de la récente décsion du Conseil d'Etat sur l'applicabilité des directives.

    Dans une décision du 30/10/2009, le Conseil d’Etat  reconnaît aux justiciables la possibilité de se prévaloir d’une directive européenne alors même qu’elle n’aurait pas été transposée en droit national. Ainsi un dernier obstacle à l’autorité du droit communautaire se trouve levé.

    Au fil de décisions successives, le Conseil d’Etat avait admis la primauté de textes communautaires : traités, puis règlements, et enfin directives. Mais s’agissant de ces dernières, il y mettait une restriction. Une personne ne pouvait pas contester une décision administrative individuelle, en se fondant sur une directive non transposée (décision Ministre de l'Intérieur/Cohn-Bendit). Cette directive n’étant pas d’application directe elle ne pouvait s’imposer au droit national. Ce qui allait à l’encontre de la jurisprudence de la Cour de justice des Communautés Européennes qui avait jugé qu’une directive non transposée est applicable et donc peut être invoquée du moins dans ses dispositions «inconditionnelles et suffisamment précises » (arrêt Yvonne van Duyn contre Home Office).

    La décision du 30 octobre 2009 marque un revirement de jurisprudence.

    Dans l’affaire soumise au Conseil d’Etat, une magistrate ayant des activités syndicales s’était vu refuser un poste de chargée de formation à l’Ecole nationale de la magistrature auquel elle s’était portée candidate. Elle avait demandé l’annulation de cette décision en estimant que le refus était motivé par son engagement syndical et constituait une discrimination illégale. Elle se fondait sur la directive n° 2000/78  du 27 novembre 2000, et plus précisément de l’article 10 de ce texte qui fait obligation aux états de l’Union européenne de prévoir un dispositif adapté de charge de la preuve devant le juge dans les cas où est invoquée une discrimination. Ce dispositif allège de fait l’obligation pour le plaignant de démontrer la discrimination puisque l’article 10 prévoit :  « 1. Les Etats membres prennent les mesures nécessaires, conformément à leur système judiciaire, afin que, dès lors qu’une personne s’estime lésée par le non-respect à son égard du principe de l’égalité de traitement et établit, devant une juridiction ou une autre instance compétente, des faits qui permettent de présumer l’existence d’une discrimination directe ou indirecte, il incombe à la partie défenderesse de prouver qu’il n’y a pas eu violation du principe de l’égalité de traitement. 2. Le paragraphe 1 ne fait pas obstacle à l’adoption par les Etats membres de règles de la preuve plus favorables aux plaignants ».

    Mais cet argument était-il recevable alors que la directive n’avait pas été transposée par la France à l’époque de la nomination contestée, c’est-à-dire en août 2006 alors que le délai fixé pour transposer la directive avait expiré le 2 décembre 2003?  ( la transposition a été effectuée par l’article 4 de la loi n° 2008-496 du 27 mai 2008). Le Conseil d’Etat répond par l’affirmative : « tout justiciable », dit la décision, « peut se prévaloir, à l’appui d’un recours dirigé contre un acte administratif non réglementaire, des dispositions précises et inconditionnelles d’une directive, lorsque l’Etat n’a pas pris, dans les délais impartis par celle-ci, les mesures de transposition nécessaires ».

    On retiendra donc qu’une décision individuelle peut être annulée par le juge administratif si elle viole une directive européenne dont les dispositions sont précises et inconditionnelles et qui aurait du être transposée dans le droit interne au moment où a été notifiée la décision.

    Le raisonnement du juge se fonde sur deux éléments essentiels :

    - La transposition des directives communautaires, est, non seulement une obligation prévue par le Traité instituant la Communauté européenne, mais aussi une obligation constitutionnelle en vertu de l’article 88-1 de la Constitution française et il incombe au  juge national, parce qu’il est  « juge de droit commun de l’application du droit communautaire », de « garantir l’effectivité des droits que toute personne tient de cette obligation constitutionnelle à l’égard des autorités publiques ». On peut approuver cette position de ne pas faire supporter aux justiciables les conséquences de l’inaction de l’Etat...

    - Mais au dela, cette décision lève la dernière incertitude qui hypothéquait la reconnaissance de l’applicabilité directe des textes communautaires par le juge administratif. Il s’agit d’ailleurs davantage d’une simplification que d’une nouvelle possibilité de recours pour les administrés. En effet, dès 1978 , dans l’arrêt Cohn-Bendit, le Conseil d’Etat avait indiqué la voie à suivre pour contester un acte individuel : au lieu de demander directement l’annulation de l’acte individuel pour non conformité à une directive, le requérant aurait du  soulever une exception consistant à remarquer que la réglementation nationale sur la base de laquelle avait été prise la décision individuelle contestée était contraire à la directive. L’ illégalité de la première pour violation de la directive entraînait  l’illégalité de l’acte qui en découlait.

    La décision du 30/10/2009 permet de ne plus devoir passer par le biais de l’exception en confrontant la décision contestée à la directive.

    Domaguil

  • Modification des droits de vote au sein de la Banque Centrale Européenne

    Une internaute m’a écrit pour me signaler un billet de Publius dans lequel l’auteur explique que l’entrée probable de Chypre et de Malte dans la zone euro le 01/01/2008 (voir la brève d’information : la Commission européenne propose de qualifier Chypre et Malte pour l’euro en 2008) s’accompagnera d’une modification du système de prise de décision qui conduira à lier le droit de vote dont disposent les pays au sein de la Banque Centrale Européenne (BCE) à la fois au PIB et au poids du secteur bancaire.

     

     

    Et de s’alarmer : comment une telle modification a-t-elle pu avoir lieu ? Est-ce qu’elle ne conduit pas, comme elle l’a lu, à conférer une prééminence à certains pays uniquement parce qu’ils sont des places bancaires (comme par exemple le Luxembourg) ? N’est-ce pas une atteinte à la démocratie, un nouveau coup porté à la France (moins avantagée par ce critère selon ses calculs), etc…

     

     

    Bien, bien. Voici donc une nouvelle occasion de faire un sort à une des innombrables rumeurs qui courent sur l’Union Européenne, ce qui est, je l’avoue, mon péché mignon. Même si en l’occurrence, il ne s’agit pas d’une rumeur infondée mais d’une information à préciser pour éviter d’en tirer des conclusions abusives.

     

     

    Tout d’abord, d’où vient cette modification des modalités de décision au sein de la BCE ? L’auteur de la note sur le blog Publius évoque la date de 2003. Il s’agit plus précisément d’une décision du Conseil  du 21/03/2003, prise sur la base de l’article 10.6 des statuts  de la BCE (protocole n°18 annexé au  traité instituant la Communauté européenne p. 261 de la dernière version consolidée des traités). Votée à l’unanimité des états, cette décision a été ensuite ratifiée dans les différents pays en France par la loi n° 2004-351 du 23 avril 2004,  JO n° 97 du 24 avril 2004) conformément aux procédures constitutionnelles ne vigueur. Elle doit s’appliquer dès que la zone euro comptera plus 15 membres (si le Conseil suit la proposition de la Commission d’intégrer Chypre et Malte en 2008, la zone euro comptera 15 membres, donc le système continuera encore de fonctionner comme aujourd’hui).

     

     

    La décision modifie  la procédure de vote du Conseil des gouverneurs de la BCE qui rassemble les six membres du Directoire et les différents gouverneurs des banques centrales nationales. Il a pour rôle de définir les orientations et de prendre les décisions nécessaires à l’accomplissement des missions confiées à l’Eurosystème, de définir la politique monétaire de la zone euro, y compris, le cas échéant, les décisions concernant les objectifs monétaires intermédiaires, les taux directeurs et l’approvisionnement en réserves au sein de l’Eurosystème et de fixer les orientations nécessaires à leur exécution. Actuellement, tous les membres du Conseil des gouverneurs ont en permanence chacun un droit de vote.

     

     

    La  décision du 21/03/2003 remet en cause ce principe en plafonnant à 15 l'ensemble des droits de vote dont disposent les gouverneurs des banques centrales nationales (les droits de vote des membres du Directoire demeurent inchangés). L’objectif de cette réforme est d’éviter que le nombre des gouverneurs disposant du droit de vote ne devienne trop important, ce qui paralyserait à terme  la prise de décision, au fil de l’élargissement de la zone euro.  Par conséquent, dès que plus de 15 pays participeront à la zone euro, le nombre des gouverneurs ayant le droit de vote devra être inférieur au nombre total des gouverneurs siégeant au conseil des gouverneurs. Les droits de vote seront donc exercés selon un système de rotation.

     

     

    Comment s’exerce cette rotation ? C’est là que cela se complique un peu.

     

     

    La décision du 21/03/2003 nous apprend que, pour veiller à ce que les décisions prises soient représentatives de l’économie de la zone euro dans son ensemble, les gouverneurs seront répartis en groupes qui se distinguent par la fréquence selon laquelle leurs membres disposent du droit de vote. Les gouverneurs des pays ayant le plus de poids dans l’économie de la zone euro feront partie du groupe qui vote le plus souvent. Le poids des pays sera mesuré en fonction de deux indicateurs : la part dans le  produit intérieur brut (PIB) de la zone l'euro, donc pour shématiser sa contribution à la production de biens et services marchands,  et la part dans le bilan agrégé des institutions financières monétaires (IFM) des états de la zone euro, autrement dit, la taille du secteur financier. Mais ce dernier indicateur est marginal par rapport au premier puisque le poids dans le PIB compte pour 5/6èmes dans la détermination du groupe auquel appartiendra un état (et donc de la fréquence à laquelle il prendra part au vote des décisions), et le poids du secteur financier pour le 1/6ème restant. Il donc inutile de s’alarmer du poids excessif que se verrait reconnaître un pays comme le Luxembourg en raison de son activité bancaire, au détriment d’un  « grand »   pays comme la France (en termes de population et de poids économique). Selon un rapport de l’Assemblée nationale, le nouveau système introduit « une certaine hiérarchie entre les différents pays. A la date d’aujourd’hui, le premier groupe (ndlr : celui des pays qui voteront le plus souvent)  serait constitué de l’Allemagne, de la France, de l’Italie, de l’Espagne et des Pays-Bas ». J’espère que la visiteuse inquiète est à présent un plus rassurée.

     

     

    Quant à l’argument selon lequel que la démocratie n’y trouverait pas son compte, car les droits de vote ne reflètent pas le poids démographique des pays, il n’a pas lieu d’être du moment que l’on a choisi de faire de la BCE une institution indépendante des états, pour éviter son instrumentalisation par les politiques (argument défendu avec succès par l’Allemagne qui en faisait une condition sine qua non à son acceptation de la création de la BCE). Les eurosceptiques qui poussent de hauts cris et s’en indignent auraient mieux fait de lire plus attentivement le projet de traité constitutionnel qu’ils ont tant combattu. Ils auraient constaté (à condition d’être un minimum honnêtes dans leurs analyses) qu’il introduisait  un contrepoids à la BCE par la reconnaissance de la réunion des états au sein de l'Eurogroupe, c’est-à-dire d'un gouvernement économique qui aurait pu faire pendant à la BCE. Mais il est vrai que présupposés idéologiques et réflexion ne font pas bon ménage. 

     

    Domaguil

     

     

  • Responsabilité de l’Etat en cas de non respect d’un traité international

    Le 08/02/2007 fera décidément date dans la jurisprudence du Conseil d’Etat. Après avoir rendu une décision remarquée sur la primauté du droit communautaire (voir la note du 23/02),  le Conseil consacrait ce même jour la responsabilité de l’Etat pour non respect d’une convention internationale.

     

     

    Le requérant, M. X avait demandé, devant le tribunal des affaires de sécurité sociale, à être déchargé de cotisations qu’il avait versées à la caisse de retraite des chirurgiens-dentistes, le décret prévoyant ces cotisations ayant été jugé illégal par le Conseil d’Etat et annulé. Entretemps, une loi ayant été votée afin de valider rétroactivement les appels de cotisation, le tribunal des affaires de sécurité sociale avait rejeté la demande de M. X. Celui-ci avait alors saisi la justice administrative  pour obtenir réparation du préjudice causé par la loi de validation. A l’appui de sa demande, il soutenait notamment que cette loi violait l’article 6 § 1 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de  l’homme et des libertés fondamentales, sur le droit à un  procès équitable.

     

     

    Le fait que la responsabilité de l’Etat puisse être engagée en raison des lois, en dehors de toute faute, résulte d’une construction prétorienne bien connue des publicistes qui n’ont aucune difficulté à mémoriser l’arrêt fondateur de cette jurisprudence car il porte le doux nom de "Société la Fleurette" ! Dans cette décision du 14/01/1938 (Société anonyme des  produits laitiers « La Fleurette »), le Conseil d’Etat avait reconnu à la victime d’un dommage causé par une loi la possibilité d’obtenir réparation sur le terrain de la responsabilité sans faute, fondée sur la rupture de l’égalité devant les charges publiques. Mais en posant des conditions strictes qui rendaient exceptionnelle la possibilité de réparation : il fallait d’une part que la loi n’ait pas exclu la possibilité d’indemnisation et d’autre part que le préjudice subi ait un caractère grave et spécial, c’est-à-dire qu’il touche certaines personnes dans des conditions telles qu’il y ait rupture de l’égalité des citoyens devant les charges qui peuvent leur être imposées pour des raisons d’intérêt général.

     

     

    Résultat prévisible (et souhaitable, il faut bien le dire) : la responsabilité de l’Etat du fait d’une loi n’a été reconnue que rarement (cette jurisprudence peu pléthorique faisant le bonheur des étudiants en droit administratif plus habitués aux longues  listes d’arrêts à mémoriser).

    C’est pourtant en s’appuyant sur cette jurisprudence que M .X avait formé sa demande d’indemnisation. La question était donc de savoir si la responsabilité de l’Etat pouvait aussi être engagée au motif que la loi violait une convention internationale.

     

     

    A cette question, le Conseil d’Etat répond par l’affirmative. Seul un motif d’intérêt général impérieux aurait pu justifier la loi. Tel n’est pas le cas en l’espèce. La loi de validation est donc incompatible avec les obligations résultant de l’article 6§1 de la CEDH et l’Etat, qui a l’obligation d’assurer le respect des conventions internationales par les autorités publiques, doit réparer l’ensemble des préjudices qui résultent de la méconnaissance des engagements internationaux de la France. L’Etat est condamné à indemniser M.X du préjudice subi c’est-à-dire à lui verser le montant des cotisations dont il aurait pu obtenir le remboursement si la loi de validation n’avait pas été adoptée, augmentées des intérêts au taux légal de cette somme depuis sa demande préalable d’indemnité.

     

     

    L’obligation des pouvoirs publics de respecter les engagements internationaux de la France, ce qui couvre également le droit communautaire, est ainsi clairement affirmée et sanctionnée par cette décision du Conseil d’Etat. Ainsi se trouve complétée une construction jurisprudentielle visant à assurer l’application du droit résultant de traités internationaux.

     

    Domaguil

                    

      Addendum La Cour de justice des Communautés européennes a pour sa part récement jugé que le fait pour un état de ne pas respecter l'obligation de transposer correctement une directive, n’implique pas mécaniquement qu’il engage sa responsabilité. Cette question est de la compétence des juridictions nationales qui doivent certes statuer conformément aux  interprétations générales données par la Cour, mais sont juges de la façon dont elles s’appliquent au cas d’espèce. Dans son arrêt, la Cour rappelle que lorsqu’un état a mal transposé une directive dont les dispositions lui laissent une marge d’appréciation importante, il faut que la contradiction entre le texte national et la directive soit flagrante,  et révèle une méconnaissance  « manifeste et grave » des obligations qu’elle contient. Afin de déterminer si cette condition est réunie, le juge national devra prendre en considération tous les éléments qui caractérisent la situation (CJCE, 25/01/2007, aff. C-278/05, Carol Marilyn Robins et autres / Secretary of State for Work and Pensions)