L'union budgétaire à 26
Le Conseil européen du 9 décembre 2011, et plus particulièrement, le Sommet de la zone euro organisé le même jour avait pour objectif de prendre de nouvelles mesures « énergiques » pour améliorer la gouvernance économique et lutter contre la crise financière. Il s’agit d’imposer une discipline budgétaire qui permette de restaurer la crédibilité et la confiance dans l'avenir de l'Union économique et monétaire, comme il est dit dans la lettre commune adressée par Angela Merkel et Nicolas Sarkozy au Président du Conseil européen, Hermann Van Rompuy peu avant le Sommet et qui, en quelque sorte, donne le programme des négociations entre les états.
Les décisions prises
Un accord général sur l’ensemble des mesures proposées est intervenu dans la journée du 09/12/2011. Il reste cependant à préciser de nombreux points. Ce sera l’objet de la suite des discussions. Enfin, des mesures d’application devront être prises pour concrétiser les orientations dégagées par le Sommet.
Dans une conférence de presse, donnée le 09/12/2011, Nicolas Sarkozy annonce l’adoption de « la totalité du contenu de la lettre franco-allemande. L'ensemble des mesures prévues dans la lettre franco-allemande, s'agissant du renforcement de la zone euro, sera dans les conclusions de notre réunion ». La déclaration finale du Sommet des Chefs d’état et de gouvernement de la zone euro le confirme dans les grandes lignes. Les principaux éléments de l'accord sont les suivants:
- Le nouveau pacte budgétaire pour la zone euro oblige les États membres à transposer dans leur Constitution ou à un niveau équivalent. la règle d’équilibre budgétaire. Les budgets nationaux devront donc être votés à l’équilibre (ou, dans l’idéal, avec un surplus de ressources).L’équilibre sera considéré atteint si le déficit annuel n’excède pas 0,5% du PIB.
- Le renforcement de la gouvernance de l’euro n’est pas explicité dans le communiqué mais le principe de réunions périodiques du Sommet de l’euro semble acquis. En temps normal, il devrait y avoir au moins deux sommets par an des chefs d'Etat et de gouvernement de la zone euro, et un président permanent pour déterminer les « orientations les orientations stratégiques pour les politiques économiques et budgétaires dans la zone euro » afin que l’impact des politiques économiques et budgétaires sur la zone euro soit pris en compte. En temps de crise, le sommet de l'Euro devrait se réunir au moins une fois par mois.
- Les autres règles préventives de discipline budgétaire seront détaillées ultérieurement, précise le communiqué des dirigeants de la zone euro, sur la base des propositions faites par la Commission européenne le 23/11/2011 (à noter que les mesures proposées par la lettre franco allemande et qui ne sont pas reprises dans le communiqué prévoient aussi par exemple, l’engagement des parlements nationaux quand ils votent le budget de tenir compte des recommandations adoptées au niveau de l’Union européenne sur les politiques économiques et budgétaires, et des initiatives pour la convergence grâce à la mise en place de coopérations renforcées pour progresser dans la régulation financière, le marché du travail, la convergence et l'harmonisation de l'assiette pour l'impôt sur les sociétés et l'instauration d'une taxe sur les transactions financières …)
- Des sanctions en cas de violation de engagements pris : le pays dont les déficits budgétaires dépasseront 3% du PIB, sera sanctionné de façon automatique (le caractère automatique provient du fait que les sanctions s’appliqueront sauf si l’Eurogroupe s’y oppose à la majorité qualifiée (règle de la majorité inversée). Le pays concerné devra conclure avec la Commission un plan de redressement de ses finances et de son économie qui sera approuvé par le Conseil.
- Sur les instruments anti crise, les états de la zone euro ont décidé de mettre à la disposition du Fonds monétaire international 200 milliards d'euros, ce qui permet d’aider les pays les plus en difficulté de la zone euro et de contourner ainsi les interdictions d’intervention directe de la BCE résultant des traités européens. Les moyens du Fonds européen de stabilité financière doivent être renforcés et la date d'entrée en vigueur du fonds de secours du mécanisme européen de stabilité (MES) est avancée au mois de juillet 2012. Les moyens des deux fonds seront-ils cumulés pu non ? La question est débattue. Pour permettre des décisions plus rapides les règles de vote passent de l’unanimité à la majorité qualifiée de 85% si la Commission européenne et la banque centrale européenne estiment qu’une décision urgente s’impose pour assurer la stabilité de la zone euro.
- Sur la mise à contribution du secteur privé à la résorption de la dette publique (en clair l’obligation des investisseurs privés –banques- à renoncer à une partie de leurs créances) le Sommet fait son mea culpa, par la voix de Hermann Van Rompuy : « Pour dire les choses sans détours: l'approche que nous avions initialement adoptée à l'égard de la participation du secteur privé, qui a eu un effet très négatif sur les marchés de la dette, est dorénavant officiellement abandonnée ». L’idée de faire payer les banques qu’avait imposée Angela Mekel est donc solennellement répudiée.
Mais rien n’est dit des eurobonds ou de l’intervention de la BCE pour racheter directement de la dette souveraine. Car, on le sait, ces deux questions sont toujours en débat en raison de l’opposition, notamment, de l’Allemagne.
Dehors, dedans, à côté
La créativité juridique des leaders européens pour contourner les obstacles institutionnels n’est jamais en défaut et la réunion de ce 9 décembre 2011 en est une illustration.
L’accord intervenu entre les états de la zone euro doit être rendu « solennellement contraignant ». Il engagera les 17 pays de la zone euro et toux ceux, non membres de la zone euro, qui souhaiteront s’y associer. Pour le moment, les 26 pays de l’Union européenne se sont déclarés prêts à y adhérer. Seul le Royaume-Uni s’y est opposé ce qui rend impossible de formaliser l’accord par une révision des traités européens. Le Président français l’explique ainsi: « pour accepter une réforme des traités à 27, David CAMERON a demandé ce que nous avons considéré, tous, comme inacceptable : un protocole dans le traité, permettant d'exonérer le Royaume-Uni d'un certain nombre de réglementations sur les services financiers. Ce que nous n'avons pas pu accepter puisque nous considérons tout au contraire qu'une partie des ennuis du monde vient de la dérégulation du service financier et de la nécessité d'une régulation européenne. Si nous acceptions une dérogation pour le Royaume-Uni, c'est la remise en cause à nos yeux -- je ne dis pas que c'était la position de Monsieur CAMERON -- c'était la remise en cause d'une partie du travail qui a été fait au service d'une régulation de la finance, régulation bien nécessaire ». De même, la voie alternative qui consistait à modifier le Protocole 12 sur la procédure des déficits excessifs et avait été un temps envisagée est abandonnée.
La solution retenue (et qui doit encore être confirmée et détaillée lors de la poursuite du Sommet) est un traité intergouvernemental, qui s'ajoute aux traités européens actuels, ce qui ne va pas simplifier la compréhension de l’ensemble. Il devra être ratifié selon les procédures constitutionnelles prévues par les ordres juridiques des pays : voie parlementaire ou referendum. Mais comme les traités actuels ne sont pas remis en cause, et qu’il s’agit « simplement » d’adopter un nouveau traité la procédure devrait être plus rapide (pas de nécessité de convention par exemple comme pour une révision majeure des traités), c’est du moins ce qui est escompté.
Quant à la question controversée du contrôle des budgets nationaux par la Cour de justice de l’Union européenne qu’avait proposé Angela Merkel, elle est réglée : pas de contrôle de la Cour sur les budgets des états. En revanche, elle sera logiquement compétente pour s’assurer que la règle de l’équilibre budgétaire a bien été transposée dans l’ordre juridique interne.
Le texte du nouveau traité devrait être rédigé au plus vite, pour le mois de mars 2012 en principe, a annoncé Nicolas Sarkozy lors de la conférence de presse du 9 décembre.
Domaguil