Vers un corps diplomatique européen

C‘est passé relativement inaperçu, tous les projecteurs étant braqués sur les cours des bourses, la parité dollar euro, les dette grecque, espagnole, portugaise…mais le 26/04/2010, le Conseil a dégagé « une orientation politique » sur un projet de décision de création du service européen pour l'action extérieure, prévu par le traité de Lisbonne. Le Parlement Européen doit à présent être consulté.

Une création du traité de Lisbonne

Il résulte de l’article 18 du Traité sur l’Union Européenne, le Haut représentant est chargé de conduire la politique étrangère et de sécurité commune de l'Union (PESC), de présider le Conseil des affaires étrangères, de s'acquitter, au sein de la Commission, des responsabilités qui incombent à cette dernière dans le domaine des relations extérieures et de la coordination des autres aspects de l'action extérieure de l'Union, ainsi que de favoriser et faciliter la coopération entre le Conseil et la Commission afin de veiller à la cohérence entre les différents domaines de l'action extérieure.

Le SEAE qui assistera le Haut Représentant de l'Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité dans l’exercice de ces fonctions, sera un service diplomatique qui représentera les intérêts de l’Union dans le monde. Sa création est fondée sur l’article 27§3 du Traité sur l’Union Européenne : "3. Dans l'accomplissement de son mandat, le haut représentant s'appuie sur un service européen pour l'action extérieure. Ce service travaille en collaboration avec les services diplomatiques des États membres et est composé de fonctionnaires des services compétents du secrétariat général du Conseil et de la Commission ainsi que de personnel détaché des services diplomatiques nationaux. L'organisation et le fonctionnement du service européen pour l'action extérieure sont fixés par une décision du Conseil. Le Conseil statue sur proposition du haut représentant, après consultation du Parlement européen et approbation de la Commission ».

Et c’est bien pour fixer son organisation et son fonctionnement que le Conseil est parvenu à un accord, ce qui, n’allait pas de soi, la constitution du SEAG étant en effet âprement discutée par les états et par les institutions européennes.

Le projet de décision sur le SEAE

Selon le projet de décision soumis par Catherine Ashton, Haute représentante aux Affaires étrangères de l’Union européenne, le SEAE est un organe de l’Union européenne fonctionnant de façon autonome, doté de la capacité juridique pour accomplir les tâches qui lui incombent et réaliser ses objectifs. Il est distinct  de la Commission et du Secrétariat général du Conseil et est placé sous l’autorité exclusive du Haut représentant (article 1). Il est composé d’une administration centrale et de délégations de l’Union dans les pays tiers. L’administration centrale comporte à sa tête un secrétaire général chargé de  prendre toutes « les mesures nécessaires pour assurer le bon fonctionnement du SEAE y compris sa gestion administrative et financière » qui exerce ses fonctions sous l'autorité du haut représentant et est secondé par deux secrétaires généraux adjoints.  Elle est organisée en différentes  directions générales, des directions générales constituées de départements géographiques couvrant tous les pays et régions du monde et de  départements thématiques, une DG pour les questions administratives, une DG  "gestion des crises et  planification » (article 4). Les délégations sont dirigées par des chefs de délégation qui reçoivent leurs  instructions du Haut représentant et du SEAE et sont responsables de leur exécution.

Ils ont compétence pour représenter l'UE dans les pays où se situent  les délégations. Les délégations  « travaillent en étroite collaboration avec les services diplomatiques des États membres » et échangent avec ces derniers toutes les informations pertinentes. Si des États membres le leur demandent, elles les soutiennent dans leurs relations diplomatiques et dans leur rôle de protection consulaire des citoyens de l'Union dans les pays tiers. L’ouverture ou la fermeture d’une délégation est décidée par le Haut représentant, en accord avec le Conseil et la Commission (article 5). L’article 6 du projet précise que le personnel du SEAE est composé  des fonctionnaires et d'autres agents de l'Union européenne, et de membres du personnel des services diplomatiques des états nommés en tant qu'agents temporaires qui doivent travailler uniquement en vue les intérêts de l'Union et ne sollicitent ni n'acceptent d'instructions d'aucun gouvernement, autorité, organisation…autre que le Haut représentant.

Toutes les nominations au sein du SEAE « sont fondées sur le mérite et sur une base géographique aussi large que possible », les procédures de sélection étant définies par le Haut représentant.

Dans son travail, le SEAE collabore avec le secrétariat général du Conseil et les services de la Commission, de même qu’avec les services diplomatiques des États membres, pour veiller à la cohérence entre les différents domaines de l'action extérieure de l'Union et entre ceux-ci et ses autres politiques (article 3).

Bataille pour les places

Le SEAE prend la suite des structures existantes qui représentaient la Commission (les délégations) et les états (le secrétariat générale du Conseil). Rien d’étonnant à ce que la Commission, comme les Etats le vivent comme une perte de contrôle.

Lors de son audition par la Commission des Affaires européennes de l’Assemblée Nationale, le Secrétaire d’etat français chargé des Affaires européennes n’a pas fait mystère des discussions acharnées auxquelles donne lieu l’organigramme du SEAE.

Les états se chamaillent pour placer leurs candidats aux postes clés que sont le secrétaire général, les secrétaires adjoints et les six directeurs. Le poste de secrétaire général est en particulier très convoité, logiquement car il est le numéro 2 et coiffe les directions. Ce rôle éminent en fait le chef en second de la diplomatie européenne, et la France a pris une longueur d’avance sur ses partenaires en présentant très vite un candidat à ce poste, ce qui, reconnaît Pierre Lellouche, a été mal vu « certains s’imaginant que la France tente de prendre en mains le service diplomatique de l’Union ».

Comment assurer, de plus, qu’il y ait vraiment une représentation de tous les pays au sein du  SEAE et que celui-ci ne devienne pas la chasse gardée des « grands » pays et de la Commission ? La réunion du Conseil du 26/04/2010 a permis de trouver un accord sur certains points :  les nominations des chefs des délégations devront refléter les “équilibres géographiques”  et associer la Comission européenne. A moyen terme, un tiers du personnel du SEAE sera composé de diplomates des différents états membres. Les délégations pourront offrir des services consulaires, sous certaines conditions.
Un autre problème évoqué par M.Lellouche est le risque que le Parlement européen et la Commission n’essaient de prendre le contrôle de la politique étrangère européenne. Il faut éviter souligne le Ministre, qu’à la faveur de la mise en place du SEAE, « les anciennes représentations de la Commission ne se transforment pas en ambassades de l’Union européenne sans discussion sur les postes ». Par le biais du contrôle budgétaire sur cette activité relevant de la politique étrangère, la tentation est grande de « communautariser » la future politique étrangère de l’Union, souligne le Ministre. De fait, il n’a sans doute pas tort de se méfier !

Le Parlement européen s’en mêle

L’accord auquel est parvenu le Conseil n’a pas convaincu le Parlement européen. Quelques jours plus tard, l’eurodéputé Elmar Brok qui est chargé des négociations sur le projet de décision relatif au SEAE présentait des propositions de modification. Celles-ci sont encore officieuses, a précisé M.Brok, qui en a toutefois exposé les grandes lignes.

Sur la composition du SEAE, M.Brok a rappelé il n’est pas envisageable que le personnel détaché par les états membres soit en nombre trop important car alors « le service sera inondé de personnel national et ne représentera plus l'Union" et "les États membres auraient l'impression que le SEAE leur appartient ». Le SEAE devra donc être majoritairement composé de fonctionnaires recrutés au plan communautaire et payés par le budget communautaire. C’est un point à régler prioritairement avant que les négociations s’ouvrent.

Le Parlement entend exercer pleinement son pouvoir de contrôle et de décision sur le financement du SEAE. Celui-ci devrait être rattaché à la Commission dans les domaines administratif, organisationnel et en termes budgétaires et rendre compte au Parlement. Le budget de l’Union européenne en matière de relations extérieures devrait être augmenté de « manière appropriée ».  Un mécanisme de coordination politique devrait être mis en place pour assurer la cohérence de l'action. Enfin, un document serait établi pour décrire les  relations avec le Parlement européen et l'accès aux documents confidentiels.

Il reste que l’Union européenne se prépare à mettre en place un nouvel organe sans que l’on sache très bien quelle est la politique  extérieure au service de laquelle il sera censé être. Quel contenu, quelles orientations pour la politique étrangère européenne…la question reste posée.

Domaguil

Les eurodéputés disent non à la "malbouffe"

Sur la sécurité alimentaire, le moins que l’on puisse dire est que la Commission européenne et le Conseil d’un côté et le Parlement, de l’autre, ne semblent pas être sur la même longueur d’onde.

Le second discute actuellement d’une proposition de révision du règlement 258/97 sur les « nouveaux aliments ». Ces nouveaux aliments peuvent aussi bien être des aliments naturels existants dans d’autres zones du globe (par exemple, le jus de noni ) que des aliments créés par l’industrie agroalimentaire (comme les aliments aux phytostérols supposés réduire le cholestérol). En vertu du règlement 258/97, l’innocuité pour la santé et pour l’environnement de ces produits doit être démontrée avant leur commercialisation, grâce à un examen par les autorités sanitaires nationales et communautaire, par l’Autorité européenne de sécurité alimentaire (AESA). En pratique, les procédures peuvent être longues et les désaccords entre les différentes autorités, nombreux.

La proposition présentée a pour but de simplifier la procédure de mise sur le marché pour les aliments naturels peu connus dans l’Union européenne mais qui sont consommés ailleurs (comme le jus de noni). Elle a également pour objectif de centraliser la procédure : seuls les nouveaux produits alimentaires inclus sur une liste communautaire (après l'évaluation de l’AESA) pourront être mis sur le marché.

Ce qui est en cause n’est pas tant le contenu du texte lui-même que son champ d’application. Car la proposition soutenue par la Commission et le Conseil permettrait que des aliments issus d’animaux clonés ou de nouveaux processus de fabrication comme les nanotechnologies puissent être soumis à cette procédure et donc, éventuellement, autorisés.

Lors de son examen par la commission de l’environnement du Parlement européen, le 04/05/2010, le projet de texte a été, pour cette raison, très contesté. Les eurodéputés veulent exclure « les produits alimentaires dérivés des animaux clonés et de leur descendance » aussi bien que « les aliments issus d'un processus de nanotechnologies » du champ d’application du règlement et les soumettre à « une évaluation de risque spécifique avant que leur utilisation puisse être approuvée et qu'ils soient étiquetés ». Il reste encore à savoir si le Parlement sera à l’unisson avec sa commission de l’environnement. Le vote devrait avoir lieu en plénière en juillet.

Le deuxième coup de frein à l’invasion de la « malbouffe » a été donné par le Parlement européen le 19/05/2010. Ce jour-là, les eurodéputés ont voté une résolution dans laquelle ils excluent la thrombine porcine et bovine à de la liste des additifs alimentaires autorisés dans l’Union européenne . La thrombine est une substance dérivée des parties comestibles des porcs et des bovins, également appelée « colle à viande » car elle sert à lier des morceaux de viande – y compris d’origines différentes - ensemble afin qu'ils ne fassent plus qu'un seul produit à base de viande. La Commission européenne proposait d’autoriser cet additif, qui est utilisé dans certains états membres, dans toute l’Union européenne, sous certaines conditions : la thrombine d'origine bovine ou porcine aurait été autorisée à raison d'un maximum de 1 mg/kg dans les préparations de viande préemballées et dans les produits à base de viande préemballés destinés au consommateur final, et sous réserve que la denrée alimentaire porte la mention "morceaux de viande reconstitués" à proximité de sa dénomination commerciale. Les états dans leur quasi totalité avaient soutenu la proposition. Et parmi eux, la France, qui fait pourtant de la gastronomie un des points forts de son image de marque. Du moins en apparence, car de façon très discrète, la France a déjà autorisé l’utilisation de thrombine pour reconstituer de la viande ou du poisson de 2003 à 2005. Avec une certaine "candeur" ou vrai cynisme, les défenseurs du projet plaidaient que cela permettrait aux plus pauvres de manger de la viande la viande reconstituée étant proposée à un prix plus bas, en principe. En réalité, l’objectif semble surtout de permettre aux industries agro alimentaires d’ « optimiser » l'utilisation des chutes de viande, et par là même d’optimiser leurs gains.

Mais les eurodéputés n’ont pas été dupes. Ils ont considéré que la mention « viande reconstitué » est insuffisante pour que le consommateur soit bien informé et ont refusé au motif que la possibilité ainsi donnée aux industriels de présenter des produits recomposés sous forme de morceaux entiers « pourrait induire en erreur le consommateur quant à l'état de la denrée alimentaire finale ». De plus, alors que le règlement exige qu’un additif alimentaire soit autorisé dans la mesure où il présente un avantage ou un intérêt particulier pour le consommateur (meilleure préservation de la qualité nutritive des produits, amélioration de la capacité de conservation, etc.), cette condition n’est pas non plus remplie, estiment les eurodéputés. Enfin, il existe des risques pour la santé dans la mesure où « processus de liaison de divers morceaux de viande augmente de façon significative la surface de la denrée alimentaire ayant pu être contaminée par une bactérie (Clostridium ou salmonelle, par exemple) capable de survivre et de se reproduire sans oxygène, dans le cadre d'un tel processus … l'innocuité du produit final ne peut donc pas être garantie ». D’où le rejet d’une proposition assez peu … appétissante.

Il est à remarquer, pour finir, que les nouvelles dispositions du Traité de Lisbonne permettent au Parlement d’opposer son veto à des mesures d'exécution de la législation européenne proposées par la Commission, alors qu’auparavant dans l’ancienne procédure, appelée « comitologie », la Commission décidait, assistée d’experts, les mesures d’application des dispositions législatives, sans contrôle démocratique ). On ne peut que s’en réjouir. En France, l’autorisation de la thrombine a résulté d’un arrêté. Le Parlement n’a donc pas été consulté. Cette affaire donne une preuve de plus que le Parlement européen, loin d’être le Parlement croupion présenté par la propagande des "anti traité constitutionnel" et "anti traité de Lisbonne", s’affirme comme un contre pouvoir réel à la Commission et au Conseil.

 

Domaguil

 

La Commission européenne jette un pavé dans la marre

Mais quelle a mouche a piqué le d’ordinaire si prudent M.Barroso? Est-ce la crise de la zone euro et les nécessaires réformes qu’elle appelle qui ont convaincu ce diplomate précautionneux de l’urgence de passer à la vitesse supérieure quitte à foncer dans le mur des susceptibilités nationales ?

Le 12/05/2010, la Commission européenne a présenté une communication qui propose de renforcer la coordination des politiques économiques nationales. Les événements des dernières semaines ont montré l’interdépendance des économies des pays de la zone euro, la crise de la dette grecque menaçant de se propager à d’autres pays de la zone. Les choix de politiques économiques, et leur traduction budgétaire, restent une compétence étatique, alors qu’ils peuvent être lourds de conséquences pour les économies des autres pays. Certes, il existe des règles communes imposant une discipline budgétaire (le fameux Pacte de stabilité et les « critères de Maastricht » visant à contenir les déficits publics et l’endettement) et des sanctions sont prévues pour qui ne les respecte pas, sauf que…le Pacte de stabilité a été maintes fois violé sans que les sanctions ne soient appliquées, les pays se montrant indulgents pour sur les incartades de leurs partenaires (car lequel n’avait rien à se reprocher ?) jusqu’au dérapage de trop, le dérapage incontrôlé et devenu incontrôlable de la Grèce...

La proposition la plus remarquée est celle qui prévoit que la Commission pourrait examiner les projets de budgets nationaux avant leur transmission aux parlements. Ils seraient ensuite examinés par les ministres des Finances européens qui donneraient leur avis. Actuellement, les budgets sont votés par les Parlements et ensuite discutés par les ministres de la zone euro. S’ils sont en déséquilibre, il y a bien sur des rappels à l’ordre, mais, comme on l’a vu plus haut, cela reste sans suite, pratiquement. Le contrôle a priori des budgets nationaux permettrait à la Commission et aux états de contrôler plus efficacement les dépenses publiques de leurs partenaires.

C’est logique, car mieux vaut prévenir que guérir et du moment que l’on s’est doté de règles communes, il faut faire en sorte qu’elles soient respectées. Mais c’est une pierre dans le jardin clos des souverainetés nationales, dans la mesure où, après la création d’un mécanisme européen de stabilisation, c’est un gouvernement économique européen qui se met en place, si la proposition est adoptée.

M.Barroso a précisé que les parlements nationaux restent seuls décisionnaires. Dans la conférence de presse donnée à l’occasion de la présentation de la proposition, M.Barroso a souligné en effet que "les pouvoirs des parlements restent intouchables" et a précisé : « La décision sera toujours du ressort des parlements nationaux mais nous trouvons important que lorsqu'un parlement prend une décision sur son budget, il connaisse le cadre budgétaire de son pays dans une dimension européenne".

Cela va mieux en le disant bien que cela aille sans dire, puisque, en vertu des traités actuels et des constitutions nationales, ce sont les parlements qui votent les budgets nationaux. L’intervention ex ante de la Commission et du Conseil ne pourrait pas prendre la forme d’un pouvoir de modification du projet de budget soumis. En revanche, elle permettrait aux parlements de connaître leur avis quant à la conformité du budget par rapport aux règles du Pacte de stabilité. A eux ensuite de prendre leurs responsabilités s’ils acceptent de voter un budget dont ils savent pertinemment qu’il viole les engagements du pays et l’exposera à des sanctions.

Avant de crier au loup, il faut donc savoir comment s’exercerait exactement ce pouvoir de « contrôle » de la Commission européenne et du Conseil.

Plus d’informations sur les autres mesures proposées par la Commission sur le site eurogersinfo

Domaguil

Pour sa fête, l'Europe communautaire s'offre un méga plan de protection

 

Le journal argentin la Nacion emploie le qualificatif de « colossal » pour qualifier les mesures adoptées hier par le Conseil des Ministres de l’Economie et des Finances de l’Union européenne afin d’enrayer la crise qui ébranle l’édifice européen .

 

Le mécanisme de soutien décidé comprend trois éléments :

- Un mécanisme européen provenant du budget de l’Union européenne (les 27 sans le Royaume-Uni qui n’a pas voulu s’y associer, sans toutefois s’y opposer) qui permet de disposer tout de suite de 60 milliards d’euros. La Commission européenne pourrait utiliser ce fonds pour émettre des prêts aux états ayant des difficultés pour se refinancer (en contrepartie de « conditions sévères »). Pour cela, la Commission européenne pourra s'endetter sur les marchés financiers, avec la garantie des Etats membres de l'UE et de la Banque centrale européenne.

- Un mécanisme zone euro dans lequel participent les pays membres de la zone ainsi que la Suède et la Pologne qui ont voulu y être associées: 440 milliards d’euros qui prendront la forme de garanties d’états pour un fonds qui pourra emprunter pour aider les pays s’ils sont attaqués

- Des prêts du FMI jusqu'à 250 milliards d’euros

A quoi il faut ajouter l’intervention de la BCE pour acheter des titres de dette de la zone euro, si les banques s’y refusent, deuxième décision « historique » (après celle de s’affranchir de l’avis des agences de notation) puisque la BCE refusait jusque là de recourir à de telles mesures. A quoi s’ajoute sa décision, annoncée cette nuit toujours, de prendre des mesures pour débloquer les crédits interbancaires.

La base juridique

Au début de la crise, on nous disait que les traités ne permettaient pas d’aller plus loin que c qui était alors envisagé, c’est-à-dire pratiquement rien. Voilà que l’on s’aperçoit qu’il existe des bases juridiques dans le Traité de Lisbonne, ce qui est plut^to rassurant dans la perspective d’un recours devant la Cour constitutionnelle allemande qui a déjà été saisie pour contester l’aide grecque.

Mais les mesures communautaires (l’aide 60 milliards d’euros) paraissent bien étayées au regard des dispositions de l’article 122-2. Et si l’invocation, par certains, de l’article 136 pour fonder le second volet (les garanties d’état pour 440 milliards) semble peut-être un peu plus juridiquement douteuse, le fait que ces mesures doivent être ratifiées par les parlements nationaux et donc se trouveront revêtues de la légitimité donnée par un vote souverain, devraient être de nature à rassurer la sourcilleuse Cour de Karlsruhe. C’est d’ailleurs le sens du communiqué de presse final de la réunion des Ministres ECOFIN qui évoque « un accord intergouvernemental entre membres de la zone euro ».

Les bourses ont réagi positivement à l’annonce ces mesures décidées par l’Union européenne. De quoi soulager l’Europe mais aussi les Etats-Unis qui n’ont rien à gagner d’un effondrement de l’euro selon de nombreux économistes car ils seraient alors les victimes suivantes du jeu de massacre du fait de leur endettement énorme. On apprend sur le site de l’Elysée que le Président Obama a suivi de près les négociations d’hier entre les états membres de l’UE.

Le Royaume-Uni a choisi de faire cavalier seul en refusant de s’associer au mécanisme communautaire…sans s’y opposer cependant. Une façon de prendre ses précautions, dans l’hypothèse où son isolement (et son endettement) en ferait une cible, rendant ainsi nécessaire un ralliement aux « continentaux ».

 Domaguil