La directive Bolkestein remaniée par le Parlement européen

L'article qui suit est un résumé. Ceux qui sont intéressés par la question pourront le lire en intégralité dans le dossier sur la proposition de directive Bolkestein. où ont été ajoutés également le texte de la résolution votée par le Parlement européen le 16/02 et les résultats des votes nominaux permettant de savoir qui a voté pour et qui a voté contre.

 

A une majorité de 394 voix, les députés européens ont adopté, le 16/02/2006, la  proposition de directive sur les
services dans le marché intérieur (directive Bolkestein), profondément remaniée par rapport à sa version initiale .

Exit la référence au pays d’origine, place à la libre circulation des services (article 16)
L’état de destination doit respecter le droit du prestataire de fournir les services et lui garantir le "libre accès à
l'activité de  services ainsi que son libre exercice sur son territoire", et s'abstenir de faire obstacle à celui-ci (le nouvel article 16 donne une liste des pratiques interdites comme par ex : l'obligation pour le prestataire d'avoir un établissement sur le territoire de l’état où il veut faire une prestation de services occasionnelle). Mais des exceptions sont admises et  il est donc possible pour l’état de destination de limiter le droit du prestataire des services pour des raisons d'ordre public, de sécurité publique, de protection de l'environnement et de santé publique. Ce à quoi  s'ajoute la possibilité pour les états de continuer « d’appliquer conformément au droit communautaire, leurs règles concernant les conditions d'emploi, notamment celles qui sont établies dans les conventions collectives ».

Exclusion de certains services du champ d’application de la directive services (article 2)
Le champ d’application de la proposition de directive sur les services est beaucoup plus restreint qu’il ne l’était dans la version initiale :

• La liste des services d’intérêt général (SIG) exclus comprend à présent également les services sociaux.
  Les soins de santé font l’objet d’une disposition spécifique qui, non seulement a pour but de les soustraire au champ d’application de la directive, mais en donne une définition élargie.
• Certaines activités « sensibles » comme les agences de travail intérimaire et les services de sécurité privés ne relèvent plus de la directive services.
• Enfin, de nombreuses activités qui étaient dans la proposition initiale simplement exclues de l’application des règles du pays d’origine sont à présent totalement exclues de l’ensemble des dispositions de la directive sur les services (ex: services juridiques dans la mesure où ils sont régis par d'autres textes communautaires, services audiovisuels,  activités qui participent  à l'exercice de l'autorité publique dans un état membre, en particulier les notaires).
• Les services d'intérêt économique général (ex : services postaux, distribution d’électricité,d’eau...) sont couverts par la directive mais la règle de la libre prestation de services prévue au nouvel article 16 ne leur est pas applicable. Par ailleurs, la nouvelle proposition prend soin de préciser qu’elle ne conduit «ni à libéraliser les services d'intérêt économique général ou à privatiser des entités publiques proposant de tels services, ni à abolir les monopoles existants pour d'autres activités ou certains services de distribution  » (considérant 35 et article 1). Malgré ces précautions, l’inclusion des SIEG dans le champ d’application de la proposition de directive est contestée et a motivé le vote négatif des socialistes français, notamment.

Précisions sur le droit applicable
La proposition de directive Bolkestein remaniée doit respecter :

• le droit du travail dans  les états (nouveau considérant 6 quinquiès et article 1-7)
• le droit applicable aux  contrats de prestation de services entre client et prestataire de même que ceux entre entreprise et salarié
• les droits fondamentaux (notamment syndicaux)
• le droit pénal

Dispositions facilitant la prestation de services
L’objectif d’assurer la liberté de prestation de services proclamé dans le nouvel article 16 implique, comme on l’a vu,
que les états n’y fassent pas obstacle (sauf au titre des exceptions prévues). Les amendements parlementaires ont pour l’essentiel consisté à insister sur la nécessité d’une meilleure coopération entre les  administrations nationales, ce qui évidemment semble un minimum, et à renforcer les mesures pour faciliter les relations entre les prestataires et les autorités compétentes, notamment grâce la mise en place de  "guichets uniques" pour l’accomplissement de toutes les formalités requises (article 6). Cependant, l’élimination des barrières injustifiées ne signifie pas que toutes  les barrières puissent être supprimées. En particulier, la sauvegarde de l’intérêt général peut justifier leur maintien.

Et après ?
Les prochaines étapes  sont la présentation par la Commission européenne d’une nouvelle proposition qui devrait
prendre en compte les amendements du Parlement européen ayant obtenu une large majorité c’est-à-dire ceux qui portent sur les points les plus débattus comme la protection des droits des salariés ou encore le pouvoir réglementaire des pays d’accueil des prestataires de services. Cette proposition pourrait être présentée au printemps  2006. Elle sera ensuite soumise au Conseil. Les discussions y seront vives car les pays de l’Est de l'Union européenne , mais pas seulement eux, pourraient s’opposer au texte.

 

Mais où est-il, le "plombier polonais"?

On l’avait dit : l’élargissement de l’Union européenne aux pays d’Europe centrale et orientale allait entraîner une arrivée massive de travailleurs des pays de l’Est dans notre Europe à 15 douillettement confite dans sa (relative) prospérité et déséquilibrer son économie. C’est pourquoi, de nombreux pays de cette Europe des 15 ont exigé que les traités d’adhésion contiennent des clauses restreignant la libre circulation des travailleurs en provenance des 8 nouveaux membres d’Europe centrale et orientale. Ils conservent donc un système de permis de travail pour limiter l’accès à l’emploi sur leur territoire pendant une période transitoire. C’est le cas par exemple de la France, avec certaines exceptions (recherche en particulier). Trois états, en revanche, n’ont pas appliqué de telles clauses (Royaume-Uni, Irlande et Suède).

Lors de la conclusion des négociations d’adhésion, il a été prévu que la Commission européenne présente un rapport pour rendre compte de l’application de ces clauses et de leurs effets. Ce rapport a été rendu public le 08/02/2006. Il fait un premier bilan en étudiant l’importance des flux migratoires en provenance des pays d’Europe centrale et orientale, sur la base des statistiques fournies par les différents états membres et leurs aspects juridiques et administratifs.

• Premier constat : les migrations  ont été dans la plupart des pays quantitativement moins importantes que prévues, les statistiques ne faisant apparaître  aucun signe d'augmentation du nombre de travailleurs ou des dépenses de protection sociale par rapport aux deux années précédentes. Les ressortissants des nouveaux pays membres représentent moins d'un pour cent de la population en âge de travailler dans tous les
  pays sauf l’Autriche (1,4% en 2005) et l'Irlande (3,8% en 2005).
• Deuxième constat :  les travailleurs de ces pays qui sont parvenus à obtenir l’accès légalement dans un pays de l’Europe des 15, soit qu’il n’y ait pas de restrictions à l’entrée, soit qu’ils aient rempli les conditions imposées par les douze états qui appliquent des restrictions, se sont bien intégrés sur le marché du travail. Proportionnellement, ils sont moins nombreux que les travailleurs nationaux à être peu qualifiés. Dans certains pays cependant, il y a eu une augmentation des pratiques illégales comme le travail « au noir » et le travail indépendant fictif pour contourner la législation. Et c’est là un effet pervers contre lequel la Commission européenne met en garde les états « protectionnistes » : celui de connaître une montée de travail non déclaré et un afflux de travailleurs détachés et d'indépendants, ce qu’illustre d’ailleurs en France la récente affaire des ouvriers polonais de la centrale électrique  EDF de Porcheville dans les Yvelines (ouvriers mis à la dispositions d’Alstom par la société polonaise qui les emploie et dont les conditions d'emploi et de séjour sont dénoncées par la CGT).
• Troisième constat du rapport : cette immigration a eu des effets «essentiellement positifs» et a  contribué à la réduction des pénuries de main-d'oeuvre et à l'amélioration des résultats économiques en Europe. Ainsi, les trois pays, qui n'ont pas imposé de restrictions après mai 2004  ont enregistré une forte croissance économique, une chute du chômage et une augmentation de l'emploi. Pas de déstabilisation de l’économie, donc, selon les conclusions du rapport.
  

La Commission européenne s’est appuyée sur ce constat pour demander aux états qui continuent d’appliquer des restrictions à la libre circulation des personnes « d'examiner attentivement s'il y a lieu de maintenir de telles dispositions, compte tenu de l'évolution de leur marché du travail et des informations contenues dans le rapport ». Les états membres concernés  ont jusqu'au 30 avril 2006 pour prendre une décision. Si les restrictions sont maintenues elles le seront jusqu’au 30 avril 2009 et éventuellement, après cette date, pour deux ans encore s’il est démontré que les flux de main-d’oeuvre ont perturbé le marché du travail nationale de l’état en cause ou menacent de le faire.

Dossier sur la proposition de directive Bolkestein

A quelques jours de l'examen en première lecture par le Parlement européen de la proposition de directive sur les services dans le marché intérieur (qui a gardé le nom de son promoteur , M. Bolkestein, bien qu'il ne soit plus membre de la Commission européenne), j'ai regroupé dans un dossier en ligne sur mon site  différents documents pour aider à comprendre :

-commentaire de la proposition de directive et critiques qui lui sont faites,

-brèves d'information,

-proposition de directive initiale et amendements apportés par le Parlement européen qui seront débattus la semaine prochaine.

Libre circulation des personnes dans l'espace Schengen

L'accord de Schengen et sa convention d’application (« acquis de Schengen ») ont été intégrés aux traités européens par un Protocole annexé au traité d’Amsterdam de 1997. Ils lient tous les états membres de l’Union européenne à l’exception de la Grande Bretagne  et de l’Irlande. Dans l’espace Schengen,  les contrôles aux frontières intérieures entre les états signataires sont supprimés et remplacés par des contrôles à la frontière extérieure unique.  Afin de permettre la libre circulation des personnes sans perturber l'ordre public, des règles communes en matière de visas, de droit d'asile et de contrôle aux frontières externes ont été adoptées. Un système d'information (SIS) permet aux autorités nationales d’échanger des données concernant l'identité des personnes et leur description. A partir du moment où un état inclut un signalement dans la base pour refuser l’admission sur son territoire, les autres états sont tenus de refuser l’entrée et la délivrance d’un visa à l’étranger qui fait l’objet du signalement. L’appréciation des motifs d’ordre public  justifiant le signalement est de la responsabilité du premier état.

 

Ces règles peuvent entrer en conflit avec le principe de libre circulation consacré par le traité de la Communauté européenne et la législation dérivée, principe qui bénéficie non seulement aux ressortissants de l’Union européenne mais aussi à leurs conjoints originaires de pays tiers. 

 

L’incertitude qui en résulte va cependant pouvoir être levée grâce à un arrêt de la Cour de justice des Communautés européennes du  31/01/2006 qui  précise comment s’articulent les règles des accords de Schengen et la libre circulation des personnes (CJCE, 31/01/2006, aff. C-503/03, Commission des Communautés européennes / Royaume d'Espagne).

 

La Cour avait été saisie par la Commission européenne à la suite de plaintes de deux ressortissants algériens contre l’Espagne. Tous deux, bien que conjoints de ressortissantes espagnoles, et résidant à Dublin et Londres, s’étaient vus refuser par l’Espagne l’entrée dans l’espace Schengen en raison du fait qu’ils avaient été inscrits par l’Allemagne sur la liste des personnes non admissibles du SIS.

 

La Cour juge, en premier lieu, que les dispositions de l’acquis de Schengen ne sont applicables que si elles sont compatibles avec les règles communautaires de libre circulation des personnes qui doivent donc primer.

 

Elle observe ensuite que la notion d’ordre public n’a pas la même portée dans la convention d’application de l’accord de Schengen et dans le droit communautaire (directive 64/221  du 25/02/1964, pour la coordination des mesures spéciales aux étrangers en matière de déplacement et de séjour justifiées par des raisons d’ordre public, de sécurité publique et de santé abrogée par la directive 2004/38, du 29/04/2004, relative au droit des citoyens de l'Union et des membres de leurs familles de circuler et de séjourner librement sur le territoire des états membres). Dans le cadre de l’acquis de Schengen, un signalement au SIS peut être justifié par l’existence d’une condamnation pénale indépendamment de toute appréciation concrète de la réalité de la menace représentée par la personne en cause. La directive est, elle, beaucoup plus protectrice des droits des individus puisqu’elle indique que les mesures d’ordre public doivent être fondées exclusivement sur le comportement personnel de la personne concernée : la seule existence de condamnations pénales ne peut donc pas automatiquement motiver ces mesures.

 

Par conséquent, l’Espagne est condamnée pour avoir refusé l'entrée aux deux plaignants « sans avoir auparavant vérifié si leur présence constituait une menace réelle, actuelle et suffisamment grave affectant un intérêt fondamental de la société ».