Pour favoriser la construction de logements neufs les dispositifs fiscaux (niches) se sont succédé ces dernières années en France (amortissement Périssol, amortissement Besson, amortissement de Robien, amortissement Borloo et aujourd’hui dispositif Scellier…). Les investissements dans l'immobilier résidentiel neuf bénéficient d'un amortissement accéléré, ou de réductions d’impôt avec les résultats que l’on connaît : alléchés par l’avantage fiscal, des particuliers ont acheté sur plans des logements destinés à la location sans trop se soucier de leur localisation, de la situation du marché locatif, et autres « broutilles » qui pourtant auraient mérité un examen approfondi compte tenu de l’importance de l’investissement car acheter un logement ce n’est pas la même chose, on en conviendra, qu’acheter un écran plat…Aujourd’hui les logements vides se sont multipliés dans les villes moyennes tandis que Paris et d’autres grandes villes sont confrontés à une pénurie de logements, et des investisseurs (dés)abusés se rendent compte qu’il n’est pas possible de trouver des locataires et qu’ils vont peut-être perdre le bénéfice de la défiscalisation faute de pouvoir mettre leur bien en location.
Et voilà que la Commission européenne s’en mêle en demandant des comptes à l’état français car elle estime que les dispositions fiscales appliquées sont incompatibles avec la libre circulation des capitaux, dans la mesure où elles bénéficient aux achats de logements situés en France…mais pas aux investissements similaires à l'étranger, ce qui est logique du point de vue français (relancer le logement en France) mais pas du point de vue européen puisqu’un contribuable français qui investit dans le logement locatif dans un autre État de l’Union européenne ne peut bénéficier des avantages fiscaux, ce qui dissuade les contribuables résidents d'investir dans des biens immobiliers situés à l'étranger, d’après la Commission européenne.
Saisie par un investisseur français mécontent de ne pouvoir bénéficier des avantages fiscaux parce que le bien acheté n’était pas en France, la Commission européenne a annoncé, le 16/02/2011, l’envoi d’un avis motivé à la France. Il s’agit de la deuxième phase de la procédure d'infraction qui peut conduire, si la France maintient sa législation ou n’arrive pas à convaincre la Commission de son bien fondé, à la saisine de la Cour de Justice de l’Union européenne.
Première bizarrerie de l’action de la Commission : elle concerne des dispositifs qui sont éteints: Périssol, de Robien, Borloo. Ces régimes produisent toujours leurs effets sur les investissements réalisés lorsqu’ils étaient encore en vigueur, mais un acheteur qui acquiert un bien immobilier aujourd’hui ne peut en bénéficier.Deuxième bizarrerie : elle ne vise pas le dernier dispositif en date, qui, lui, est en cours : le dispositif Scellier créé par la loi de finances rectificative pour 2008. Celui-ci permet une réduction d'impôt qui peut représenter aujourd’hui jusqu'à 34% du coût de revient de l'investissement lorsque celui-ci a un caractère social.
Question affolante pour les acheteurs: vont-ils devoir rembourser les avantages fiscaux obtenus? Non, pas du point de vue de Bruxelles qui s’intéresse seulement à la modification des dispositifs pour les rendre compatibles avec le droit communautaire. En revanche, les promoteurs ont quelques soucis à se faire sur la pérennisation des incitations sous leur forme actuelle et donc sur la possibilité de vendre des logements grâce à ces hochets fiscaux. Et pour le comprendre il faut rappeler l’argumentation juridique qui soustend l’action de la Commission européenne.
La Cour de justice de l’Union européenne a jugé dans une affaire similaire (C-35/08, Busley, du 15 octobre 2009), que ce type de traitement fiscal discriminatoire était contraire aux règles de l'UE relatives à la libre circulation des capitaux. Dans cette affaire, la conformité au droit communautaire d’une réglementation fiscale allemande était en cause : cette réglementation permettait, notamment, au propriétaire d’un bien immobilier acquis ou construit durant une période déterminée et mis en location ensuite, de pratiquer des déductions pour amortissement diminuant d’autant les revenus locatifs imposables. Mais le bénéfice de cette mesure était conditionné au fait que le bien soit situé en Allemagne, ce que la Cour de Justice de l’Union européenne a considéré être une violation de l’article 56 du traité de la Communauté européenne (actuel article 63 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne - TFUE). La Cour remarque en effet « que la situation fiscale d’une personne physique, résidant et intégralement assujettie en Allemagne, qui dispose, comme les requérants au principal, d’un bien immeuble dans un autre État membre est moins favorable qu’elle ne le serait si ce bien était situé en Allemagne » (considérant 26) et que « ce désavantage fiscal est susceptible de dissuader une telle personne tant de procéder à un investissement dans un bien immeuble situé dans un autre État membre que de conserver un tel bien dont elle est propriétaire » (considérant 27). Cette restriction pouvait-elle se justifier par des raisons d’intérêt général, liées à l’ordre public comme le permet le Traité ? Le Gouvernement allemand défendait sa position en soulignant que l’objectif de la réglementation litigieuse était d’inciter la construction de logements à usage locatif afin de satisfaire aux besoins de tels logements de la population allemande, et que cet objectif avait un caractère sociopolitique et constituait une raison impérieuse d’intérêt général. La Cour rejette l’argument en observant que la réglementation litigieuse « au lieu de cibler des endroits où la pénurie de tels logements serait particulièrement marquée…fait abstraction…des besoins différents d’une région à l’autre en Allemagne » et que, de plus « toute catégorie de logement à usage locatif, du plus simple au plus luxueux, peut faire l’objet d’un amortissement dégressif » . Dans ces conditions, conclue la Cour, « il ne saurait être présumé que les investisseurs privés, motivés notamment par des considérations financières, satisfassent à l’objectif prétendument sociopolitique de cette disposition ».
On le voit, le précédent Busley constitue un sérieux argument pour la Commission européenne. Certes les dispositifs incriminés comportent des critères sociaux, par exemple en imposant des plafonds de loyers, ou encore en imposant la location à des ménages dont les ressources n’excèdent pas un certain montant. Mais, ces conditions ne s’appliquent pas toujours : dans le cadre du dispositif Scellier, par exemple, le plafond de ressources du locataire n’est exigé que pour bénéficier de la réduction d’impôt maximale. D’autre part, le caractère social de ces avantages fiscaux est contesté car, s’agissant des investisseurs, on remarque que ceux qui en profitent sont majoritairement des ménages déjà aisés. Quant au respect du critère de la localisation des investissements, il est également sujet à discussion. Les conditions d’attribution des avantages fiscaux ont peu à peu été aménagées pour tenir compte de zones supposées homogènes au regard de l’offre de logements. Mais ce zonage est contesté car il ne tiendrait pas compte de situations locales très diverses . Dès lors, si la demande de la Commission n’est pas de nature à inquiéter en France pour le moment, ce n’est pas pour des raisons de bien fondé juridique mais parce qu’elle ne concerne que des dispositifs obsolètes. En revanche, la situation sera toute autre si les mesures Scellier qui sont les continuatrices des dispositifs antérieurs se trouvent dans le collimateur de Bruxelles (la Commission a annoncé qu’elle était en train d’en étudier les dispositions). Comme on l’a vu, elle ne sont pas exemptes de failles au regard des règles communautaires et de la jurisprudence Busley. Leur pérennité ou leur reconduction (le dispositif doit disparaître en principe fin 2012) pourrait donc être menacée.
Plus largement, c’est le mécanisme des incitations fiscales à l’investissement immobilier qui pourrait être mis à mal en dissuadant le gouvernement de donner un successeur au dispositif Scellier. Il y serait d’autant moins enclin qu’en cette période d’économies budgétaires, l’action de la Commission européenne lui donne un argument pour supprimer une niche fiscale.
Domaguil