Unie dans l'austérité?

 

Le cadre financier pluriannuel (CFP) de l'Union européenne pour la période 2014-2020 vient d'être retoqué à la baisse par les états lors du Conseil européen des 7 et 8 février derniers. Ce cadre budgetaire pluriannuel que l'on appelle aussi "perspectives financières" fixe les limites dans lesquelles devront s'inscrire les budgets annuels de l'Union européenne et impose des plafonds pour chaque catégorie de dépenses afin que celles-ci n'excèdent pas les recettes, car la règle inscrite dans les traités est que le budget doit être financé intégralement par des ressources propres .

Le CFP limite aussi les dépenses totales à un pourcentage du revenu national brut de l'Union européenne (RNB), sachant qu'un seuil maximum qui ne peut être dépassé (et qui n'a d'ailleurs jamais été atteint) est fixé à 1,23 % du RNB de l'Union.

Le cadre est adopté par une décision à l'unanimité du Conseil des ministres, après avoir reçu l'approbation du Parlement européen (article 312 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne).

Il doit refléter les priorités d'action de l'UE, telles qu'elles sont établies dans la stratégie Europe 2020 adoptée par les états lors que Conseil européen de mars 2010. Cinq objectifs ambitieux ont été alors assignés à l'Union: porter le taux d'emploi à 75 % pour les femmes et les hommes d'ici 2020, atteindre un niveau cumulé des investissements publics et privés dans la recherche et le développement de 3 % du PIB; réduire les émissions de gaz à effet de serre de 20% par rapport à 1990; renforcer les niveaux d'éducation et la promotion de l'inclusion sociale (pas de quantification des objectifs).

Comme le répète le Parlement européen, ces objectifs ne pourront pas être atteints seulement par la coordination et la législation: il faudra aussi augmenter les dépenses opérationnelles de l'Union européenne.

Mais le Conseil défend une position différente qui tient en peu de mots: restrictions budgétaires, austérité pour tous et donc pour le budget européen également. Et peu importent les engagements pris dans la stratégie Europe 2020.

Entre les états qui, à l'instar du Royaume-Uni (assuré du soutien bienveillant de l'Allemagne, des pays du Nord et des Pays-Bas) demandaient des coupes importantes dans les dépenses et ceux qui voulaient un budget européen plus ample pour favoriser la croissance comme l'Italie et la France, il a fallu trouver un compromis. Le budget n'est donc pas raboté comme le voulait David Cameron, mais il n'est pas non plus augmenté comme l'auraient voulu la Commission et le Parlement européen. En fait, c'est une voie médiane, celle de l'Allemagne, qui demande que les dépenses soient contenues qui a été suivie.

Par rapport au CFP 2007-2013, la baisse est de l'ordre de 3% et les medias se sont focalisés sur ce fait inhabituel en oubliant de regarder de plus près. Le montant des crédits d'engagement (dépenses maximales autorisées) est de 960 milliards d'euros (959 988 millions) soit 1% du RNB (1,048 %pour la période précédente), et celui des crédits de paiement (dépenses réelles) est de 908,4 milliards d'euros soit 0,95% du RNB (1% pour le CFP 2007-2013).

Il reste à savoir comment le Parlement européen va accueillir cet accord qui implique des réductions de dépenses encore plus importantes que celles qu'il avait déja contestées en novembre dernier.

Pour obtenir son approbation, il est probable que les états devront mettre la main au portefeuille et concéder quelques milliards de plus, si l'on se réfère aux négociations passées. Mais cela ne suffira pas sans doute. Car, selon les présidents des quatre principaux groupes du Parlement européen, le budget adopté par les états est un budget qui conduit à un déficit structurel et qui installe l'austérité. Or, ont-ils déclaré, le Parlement ne pourra pas accepter un budget d'austérité pour sept ans. Il demandera donc que les états s'engagent à le réexaminer dans deux ou trois ans. On peut aussi penser que le Parlement mettra sur la balance la réforme du financement du budget européen et des ressources propres de l'UE, car il a évoqué à plusieurs reprises son intention de faire d'un engagement des états sur cette réforme un élément de la négociation budgétaire.

Il faut donc attendre le vote du Parlement pour savoir ce que sera le CFP 2014-2020.

Pour plus d'informations sur les crédits qui augmentent (il y en a ! ) et ceux qui baissent, voir l'article sur eurogersinfo: le budget de l'Union européenne sous les fourches caudines des états.

Domaguil

Conseil européen de décembre: des résultats mitigés

 

Le Conseil européen s'est réuni les 13 et 14 décembre 2012.

Au nombre des succès figure l'accord sur la surveillance bancaire dans le cadre de l'union bancaire européenne. L'adoption du règlement sur la supervision par la Banque Centrale Européenne (BCE) nécessitait l'unanimité des états membres, et c'est pourquoi la construction de l'union bancaire ne progressait pas, malgré les modifications apportées à la proposition de la Commission européenne.

Les commentaires du commissaire Michel Barnier, à la veille du Sommet, permettaient de mesurer la difficulté des négociations entre les états sur des questions telles que:

- la division des tâches entre la BCE et les autorités nationales de surpervision (certains états voulaient limiter les pouvoirs de la BCE et demandaient que des seuils quantitatifs soient introduits dans le règlement pour limiter l'intervention de la BCE aux plus grandes banques),

- l'ouverture du mécanisme unique de supervision aux pays qui ne sont pas membres de la zone euro

- les règles de vote

- la nomination du président du Conseil de Supervision (compétence que le Conseil voulait se réserver).

L'accord du Conseil, annoncé le 13/12/2012, sur le mécanisme de surveillance unique (MSU) des établissements de crédit va permettre au mécanisme européen de stabilité (MES) de recapitaliser directement les banques au lieu de participer comme c'est actuellement le cas,aux capitalisations bancaires via les trésoreries des états membres. Ainsi, un état n'aura plus à intervenir dans une crise bancaire.

Le MSU sera composé de la BCE et des autorités nationales de supervision bacanire.

Les États membres ne participant pas à la zone euro et souhaitant participer au MSU pourront le faire en concluant des accords.

La BCE controlera directement uniquement les banques qui détiennent plus de 30 milliards d’euros d’actifs ou représentent plus de 20 % du produit intérieur brut d’un pays. Cela représente au total, eviron 200 banques sur les 6 000 que compte la zone euro. L'Allemangne a ainsi obtenu gain de cause puisque les superviseurs nationaux garderont le controle des banques domestiques (une trentaine de banques allemandes seulement relèveront du controle direct de la BCE selon le site des missions allemandes en France).

Le comité de surveillance institué au sein de la BCE sera composé de représentants des états participant au MSU, qu'ils soient, ou non, membres de la zone euro, avec des droits de vote pleins et égaux. Les projets de décisions du comité seront réputés adoptés sauf si le conseil des gouverneurs de la BCE les rejette.

La supervision bancaire européenne doit entrer en vigueur d’ici à mars 2014 après qu'aient été définies les modalités de recapitalisation des banques supervisées par la BCE et les conditions de leur fermeture éventuelle. Pour parachever l'union bancaire, les états ont aussi approuvé la mise en place d’un dispositif unique de résolution des crises bancaires d’ici à la fin de l’année 2013. Début 2014, un système de garantie des dépôts bancaires s’y ajoutera.

Hormis l'accord sur la supervision bancaire,le Conseil européen n'a guère été productif. En particulier, la réforme des institutions reste à la traîne.

En effet, sur la réforme institutionnelle de l'UE que nécessiterait le renforcement de l'Union Economique et Monétaire (UEM) proposé en juillet dernier, le Conseil européen n'a pris aucune décision si ce n'est celle de reporter encore les échéances en demandant au Présidents du Conseil européen et de la Commission de présenter une nouvelle feuille de route et des mesures possibles pour favoriser une meilleure coordination des politiques économiques au sommet de juin 2013. La précédente feuille de route proposait pourtant un calendrier approprié puisqu'elle prévoyait un processus en trois étapes qui aurait du se conclure après les élections européennes de 2014. Les élections européennes auraient ainsi été l'occasion d'un vaste débat certainement mobilisateur des citoyens sur le futur politique de l'Union. Une fois de plus, les dissensions au sein du Conseil empêchent ce débat. Même l'optimiste François Hollande a du reconnaitre que rien ne sera fait dans l'immédiat pour atteindre le Graal qu'est l'Europe politique: "l'approfondissement de l'Union...sera encore précisé au mois de juin prochain, de façon à ce que nous puissions au lendemain des élections de 2014 engager une autre étape encore de l'Union européenne, une étape politique". Les commentateurs soulignent que l'Allemagne a pesé de tout son poids pour éluder ces échéances, certainement en raison des élections qui doivent avoir lieu dans ce pays à l'automne 2013.

Les conclusions du Conseil sont donc claires: « La consolidation de l'UEM passe non seulement par l'achèvement de son architecture, mais aussi par la poursuite de politiques budgétaires saines, différenciées et axées sur la croissance".

Manifestement, les préférences des états vont aux secondes.

Domaguil

 

Des banques sous surveillance

 

Dans un communiqué publié le 18 octobre 2012, le Conseil européen annonce que les états de l'Union européenne se sont mis d'accord sur la création d'une supervision bancaire au niveau européen. La législation devrait être adoptée d'ici le mois de janvier 2013. Mais il restera alors à discuter les mesures d'application nécessaires, de telle sorte que la supervision ne devrait pas devenir opérationnelle avant plusieurs mois.

Retour sur la genèse et le contenu de ce projet.

Les 28 et 29 juin dernier le Conseil européen et le sommet de la zone euro avaient pris une série de décisions parmi lesquelles figurent l'adoption du pacte pour la croissance et l’emploi et le mandat donné à la Commission européenne de présenter rapidement des propositions pour une union bancaire européenne: une surveillance intégrée des banques transfrontalières, une garantie unifiée des dépôts, et un fonds européen de résolution des défaillances bancaires.

Le premier volet avait déja fait l'objet d'une proposition de la Commission rendue publique le 6 juin.

A l'orgine de ces propositions il y a le constat selon lequel l'intégration économique européenne et notamment celle des capitaux ne s'est pas accompagnée d'une intégration des règles et des organismes de contrôle. Première conséquence: ce sont les états qui ont du prendre les mesures nécessaires pour sauver les banques en perdition, en les recapitalisant, et qui ont ainsi aggravé leur propre endettement. Deuxième conséquence: le risque de propagation et de contagion en cas de faillite d'un établissement bancaire (risques interbancaires). Pour faire face à ce risque, le controle des banques, qui relève jusqu'à présent des autorités nationales, s'est révélé insuffisant comme l'ont illustré diverses affaires et en dernier lieu, la déconfiture de banques espagnoles. Le 31/05/2012 auditionné par le Parlement européen, le Président de la Banque Centrale européenne, Mario Draghi n'avait pas mâché ses mots: «Ce que Dexia a montré - ce que Bankia montre aussi -, c'est qu'à chaque fois que nous sommes confrontés à un besoin critique de recapitalisation, la réaction des superviseurs nationaux (…) est de sous-estimer le problème et de venir avec une première estimation (des besoins), puis une deuxième, une troisième, une quatrième!». D'où l'idée de créer une supervision européenne.

L'union bancaire permet donc de déplacer au niveau européen (plus précisément de la zone euro) la supervision des banques et la solution de leurs problèmes éventuels. Elle conditionne la recapitalisation directe des établissements bancaires par le mécanisme européen de stabilité. Pas de supervision européenne, pas d'aide du MES, telle est la condition voulue par l'Allemagne, en particulier.

L'accord sur le principe étant acté au conseil européen, le temps des mesures concrètes est arrivé. La Commission européenne a présenté, le 12/09/2012, des propositions qui mettent en oeuvre la surveillance intégrée en précisant son architecture: institutions et articulation de leurs interventions.

Le mécanisme de surveillance unique (MSU) pour les banques de la zone euro qu'elle y propose donnera une place de pivot à la Banque centrale européenne (BCE) et non à l'Autorité Bancaire Européenne (ABE) qui est opérationnelle depuis janvier 2011. Selon la Commission, la préférence donnée à la première s'explique par plusiers raisons: son expérience, son autorité qui lui permettra d'éviter les collusions reprochées aux régulateurs nationaux, sa crédibilité auprès de marchés financiers, et le fait que le traité sur la fonctionnement de l'Union européenne prévoit à son article 127 que la BCE peut se voir confier des missions spécifiques de contrôle des établissements bancaires.

La BCE, explique la Commission, assumera "la responsabilité ultime de l'exercice de missions de surveillance spécifiques concernant la stabilité financière". Elle sera chargée, par exemple, d'agréer les établissements de crédit, de veiller au respect des exigences en matière de fonds propres, d'endettement et de liquidités, et de surveiller les conglomérats financiers.

Pour exercer sa mission elle aura des pouvoirs d'enquête (elle pourra, si besoin, faire des inspections sur place) et de sanctions: elle pourra imoposer des amendes ou des astreintes. Si une banque ne respecte plus les exigences de fonds propres réglementaires, ou risque de ne plus les respecter, la BCE pourra l'obliger de manière préventive à prendre des mesures correctives. Pour éviter les conflits d'intérêt entre les objectifs de la politique monétaire et de la surveillance prudentielle, un cordon sanitaire institutionnel est établi afin de séparer "strictement" les deux missions au seion même de la BCE. Toutes les activités préparatoires et exécutives liées à la mission de surveillance devraint être exercées, par des divisions administratives et organes séparés de ceux en charge de la politique monétaire. Pour cela, un comité de surveillance, chargé de préparer les décisions sur les questions de surveillance, sera institué.

Les autorités nationales de supervision resteront compétentes pour assurer la surveillance courante des banques, la supervision au jour le jour et participeront à l'élaboration et la mise en oeuvre des décisions de la BCE, en transmettant "toutes les informations pertinentes" et en siégeant au comité de surveillance.

Enfin, l'Autorité bancaire européenne sera chargée de mettre au point une réglementation («manuel de surveillance») unique afin de préserver d'assurer l'application homogène des règles de surveillance bancaire dans les 27 pays de l'Union européenne.

Trois textes composent le paquet législatif proposé par la Commission:

- un règlement qui confère à la BCE d'importants pouvoirs en vue de la surveillance de toutes les banques de la zone euro, et qui met en place un mécanisme qui permettra d'intégrer les pays qui ne sont pas membres de la zone euro mais qui souhaitent participer au processus;

- un règlement qui adapte l'actuel règlement instituant l'ABE au nouveau dispositif de surveillance bancaire;

- une communication qui décrit la manière dont la Commission envisage l'union bancaire et qui annonce les étapes suivantes, en particulier, le mécanisme unique de résolution des défaillances bancaires.

La surveillance unique s'appliquera, si l'on suit les propositions de la Commission européenne, à toutes les banques et non pas aux seules gandes banques transnationales (les banques pesant un poids systémique). Dans les cas des faillites de banques en Espagne ce sont en effet des banques nationales de petite taille ou ayant une activité limitée qui ont été impliquées. Mais l'Allemagne et d'autres pays refusent que les banques domestiques soient soumises au système européen de surveillance.

Un autre point de discorde concerne le contole démocratique de l'action de la BCE. La proposition de règlement prévoit que la BCE rendra compte de son activité de surveillance au Parlement européen et à l'Eurogroupe, c'est à dire au conseil des ministres des finances de la zone euro. Mais, dans une résolution votée le 13/09/2012, le Parlement européen juge ces dispositions insuffisantes et demande des précisions sur certaines modalités de la supervision. Mais il lui est assez difficile de se faire entendre car le règlement qui confère les nouveaux pouvoirs à la BCE ne sera pas voté selon la procédure législative ordinaire (Parlement et Conseil) mais par le seul Conseil. Une éviction que dénonce le parlement mais qui s'appuie sur les prescriptions de l'article 127 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne qui fait du Conseil le décideur unique en la matière.

Parallèlement au cadre législatif sur la supervision bancaire, les textes sur les exigences de fonds propres, l'harmonisation des systèmes de garantie des dépôts et le cadre européen unique pour le redressement des banques et la résolution de leurs défaillances devraient être adoptés.

Domaguil

 

L'union budgétaire à 26

 

Le Conseil européen du 9 décembre 2011, et plus particulièrement, le Sommet de la zone euro organisé le même jour avait pour objectif de prendre de nouvelles mesures « énergiques » pour améliorer la gouvernance économique et lutter contre la crise financière. Il s’agit d’imposer une discipline budgétaire qui permette de restaurer la crédibilité et la confiance dans l'avenir de l'Union économique et monétaire, comme il est dit dans la lettre commune adressée par Angela Merkel et Nicolas Sarkozy au Président du Conseil européen, Hermann Van Rompuy peu avant le Sommet et qui, en quelque sorte, donne le programme des négociations entre les états.

Les décisions prises

Un accord général sur l’ensemble des mesures proposées est intervenu dans la journée du 09/12/2011. Il reste cependant à préciser de nombreux points. Ce sera l’objet de la suite des discussions. Enfin, des mesures d’application devront être prises pour concrétiser les orientations dégagées par le Sommet.

Dans une conférence de presse, donnée le 09/12/2011, Nicolas Sarkozy annonce l’adoption de « la totalité du contenu de la lettre franco-allemande. L'ensemble des mesures prévues dans la lettre franco-allemande, s'agissant du renforcement de la zone euro, sera dans les conclusions de notre réunion ». La déclaration finale du Sommet des Chefs d’état et de gouvernement de la zone euro le confirme dans les grandes lignes. Les principaux éléments de l'accord sont les suivants: 

- Le nouveau pacte budgétaire pour la zone euro oblige les États membres à transposer dans leur Constitution ou à un niveau équivalent. la règle d’équilibre budgétaire. Les budgets nationaux devront donc être votés à l’équilibre (ou, dans l’idéal, avec un surplus de ressources).L’équilibre sera considéré atteint si le déficit annuel n’excède pas 0,5% du PIB.

- Le renforcement de la gouvernance de l’euro n’est pas explicité dans le communiqué mais le principe de réunions périodiques du Sommet de l’euro semble acquis. En temps normal, il devrait y avoir au moins deux sommets par an des chefs d'Etat et de gouvernement de la zone euro, et un président permanent pour déterminer les « orientations les orientations stratégiques pour les politiques économiques et budgétaires dans la zone euro » afin que l’impact des politiques économiques et budgétaires sur la zone euro soit pris en compte. En temps de crise, le sommet de l'Euro devrait se réunir au moins une fois par mois.

- Les autres règles préventives de discipline budgétaire seront détaillées ultérieurement, précise le communiqué des dirigeants de la zone euro, sur la base des propositions faites par la Commission européenne le 23/11/2011 (à noter que les mesures proposées par la lettre franco allemande et qui ne sont pas reprises dans le communiqué prévoient aussi par exemple, l’engagement des parlements nationaux quand ils votent le budget de tenir compte des recommandations adoptées au niveau de l’Union européenne sur les politiques économiques et budgétaires, et des initiatives pour la convergence grâce à la mise en place de coopérations renforcées pour progresser dans la régulation financière, le marché du travail, la convergence et l'harmonisation de l'assiette pour l'impôt sur les sociétés et l'instauration d'une taxe sur les transactions financières …)

- Des sanctions en cas de violation de engagements pris : le pays dont les déficits budgétaires dépasseront 3% du PIB, sera sanctionné de façon automatique (le caractère automatique provient du fait que les sanctions s’appliqueront sauf si l’Eurogroupe s’y oppose à la majorité qualifiée (règle de la majorité inversée). Le pays concerné devra conclure avec la Commission un plan de redressement de ses finances et de son économie qui sera approuvé par le Conseil.

- Sur les instruments anti crise, les états de la zone euro ont décidé de mettre à la disposition du Fonds monétaire international 200 milliards d'euros, ce qui permet d’aider les pays les plus en difficulté de la zone euro  et de contourner ainsi les interdictions d’intervention directe de la BCE résultant des traités européens. Les moyens du Fonds européen de stabilité financière doivent être renforcés et la date d'entrée en vigueur du fonds de secours du mécanisme européen de stabilité (MES) est avancée au mois de juillet 2012. Les moyens des deux fonds seront-ils cumulés pu non ? La question est débattue. Pour permettre des décisions plus rapides les règles de vote passent de l’unanimité à la majorité qualifiée de 85% si la Commission européenne et la banque centrale européenne estiment qu’une décision urgente s’impose pour assurer la stabilité de la zone euro.

- Sur la mise à contribution du secteur privé à la résorption de la dette publique (en clair l’obligation des investisseurs privés –banques- à renoncer à une partie de leurs créances) le Sommet fait son mea culpa, par la voix de Hermann Van Rompuy : « Pour dire les choses sans détours: l'approche que nous avions initialement adoptée à l'égard de la participation du secteur privé, qui a eu un effet très négatif sur les marchés de la dette, est dorénavant officiellement abandonnée ». L’idée de faire payer les banques qu’avait imposée Angela Mekel est donc solennellement répudiée.

Mais rien n’est dit des eurobonds ou de l’intervention de la BCE pour racheter directement de la dette souveraine. Car, on le sait, ces deux questions sont toujours en débat en raison de l’opposition, notamment, de l’Allemagne.

Dehors, dedans, à côté

La créativité juridique des leaders européens pour contourner les obstacles institutionnels n’est jamais en défaut et la réunion de ce 9 décembre 2011 en est une illustration.

L’accord intervenu entre les états de la zone euro doit être rendu « solennellement contraignant ». Il engagera les 17 pays de la zone euro et toux ceux, non membres de la zone euro, qui souhaiteront s’y associer. Pour le moment, les 26 pays de l’Union européenne se sont déclarés prêts à y adhérer. Seul le Royaume-Uni s’y est opposé ce qui rend impossible de formaliser l’accord par une révision des traités européens. Le Président français l’explique ainsi: « pour accepter une réforme des traités à 27, David CAMERON a demandé ce que nous avons considéré, tous, comme inacceptable : un protocole dans le traité, permettant d'exonérer le Royaume-Uni d'un certain nombre de réglementations sur les services financiers. Ce que nous n'avons pas pu accepter puisque nous considérons tout au contraire qu'une partie des ennuis du monde vient de la dérégulation du service financier et de la nécessité d'une régulation européenne. Si nous acceptions une dérogation pour le Royaume-Uni, c'est la remise en cause à nos yeux -- je ne dis pas que c'était la position de Monsieur CAMERON -- c'était la remise en cause d'une partie du travail qui a été fait au service d'une régulation de la finance, régulation bien nécessaire ». De même, la voie alternative qui consistait à modifier le Protocole 12 sur la procédure des déficits excessifs et avait été un temps envisagée est abandonnée.

La solution retenue (et qui doit encore être confirmée et détaillée lors de la poursuite du Sommet) est un traité intergouvernemental, qui s'ajoute aux traités européens actuels, ce qui ne va pas simplifier la compréhension de l’ensemble. Il devra être ratifié selon les procédures constitutionnelles prévues par les ordres juridiques des pays : voie parlementaire ou referendum. Mais comme les traités actuels ne sont pas remis en cause, et qu’il s’agit « simplement » d’adopter un nouveau traité  la procédure devrait être plus rapide (pas de nécessité de convention par exemple comme pour une révision majeure des traités), c’est du moins ce qui est escompté.

Quant à la question controversée du contrôle des budgets nationaux par la Cour de justice de l’Union européenne qu’avait proposé Angela Merkel, elle est réglée : pas de contrôle de la Cour sur les budgets des états. En revanche, elle sera logiquement compétente pour s’assurer que la règle de l’équilibre budgétaire a bien été transposée dans l’ordre juridique interne.

Le texte du nouveau traité devrait être rédigé au plus vite, pour le mois de mars 2012 en principe, a annoncé Nicolas Sarkozy lors de la conférence de presse du 9 décembre.

Domaguil