La Poste confrontée au droit communautaire de la concurrence

Après avoir donné, en décembre dernier,  son aval à la création de la Banque postale, filiale financière de la Poste, la Commission européenne s’était empressée de préciser que cette approbation ne couvrait pas  le droit spécial détenu par la Poste de distribuer le livret A (compte d’épargne dont les intérêts sont exonérés d’impôt),  ni la garantie illimitée de l'Etat dont elle bénéficie ni, enfin, les régimes sociaux des personnels de La Poste mis à disposition de la Banque Postale. Tous ces points devaient faire l’objet d’un examen approfondi afin de vérifier s’ils sont compatibles avec les règles du droit communautaire de la concurrence. Il faut dire que la Commission européenne est assaillie de plaintes des banques françaises qui dénoncent les avantages dont bénéficie la Banque Postale au motif qu’ils faussent  la concurrence entre établissements bancaires en Europe. Et, comme par ailleurs, la Commission n’est pas précisément une adepte de l’interventionnisme étatique, lui préférant la libéralisation la plus large possible des activités économiques, elle a commencé des enquêtes qui promettent quelques soucis à la Banque postale et à La Poste.

Premier dans le collimateur :  le livret A qui fait depuis le 7 juin 2006 l’objet d’une enquête.  

Deuxième sur la liste: la garantie illimitée, dont la Commission européenne recommande la disparition avant la fin 2008 dans un communiqué du 4 octobre 2006.

Ce qui signifie qu’une procédure d’enquête, et d’infraction, pourrait être ensuite lancée si aucun accord n’était trouvé avec le gouvernement français.

Le problème, récurrent, est celui de la compatibilité des établissements publics français avec les règles communautaires du droit de la concurrence. Les établissements publics sont présents dans différents secteurs d’activité. Ce sont des structures chargées de remplir une mission d’intérêt général, dotées d’une certaine autonomie financière et administrative et soumises à la tutelle de l’Etat. Certains, les Etablissement publics industriels et commerciaux (EPIC) se trouvent du fait de leur domaine d’activité en concurrence avec des entreprises privées, mais, et c’est là que le bât blesse aux yeux de la Commission, avec des privilèges associés à leur statut de droit public. Ils ne sont pas tenus aux règles applicables aux entreprises privées en cas de faillite ou d'insolvabilité et l’Etat est le garant en dernier ressort de leurs dettes (la fameuse garantie illimitée qui chagrine tant la Commission). 

Or l’article 87 du Traité instituant les Communautés européennes dispose que « sauf dérogation prévue au présent traité, sont incompatibles avec le marché commun, dans la mesure où elles affectent les échanges entre Etats membres, les aides accordées par l'Etat ou au moyen de ressources d'Etat sous quelque forme que ce soit, qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions ». Les aides d'Etat doivent donc passer sous les fourches caudines de la Commission qui s’assure qu’elles ne constituent pas un avantage compétitif et qu’elle respectent les règles posées par la directive 80/723 du 25 juin 1980 sur la transparence des relations financières entre les Etats membres et les entreprises publiques, et par la jurisprudence de la Cour de justice des communautés européennes.

Cependant, toutes  les aides d’Etat ne sont pas forcément jugées incompatibles avec le droit communautaire. Celles qui sont destinées à des entreprises chargées de la gestion d'un service d'intérêt économique général sont autorisées (article 86 alinéa 2  du traité instituant la Communauté européenne) , si elles permettent l'accomplissement de cette mission particulière et qu'elles sont exclusivement consacrées à compenser les surcoûts qui en résultent. Ce qui a conduit notamment  la Commission à admettre, dans une décision confirmée ensuite  par la Cour de Justice des Communautés Européennes (ordonnance du 25 mars 1998, aff. C-174/97 FFSA c. Commission), que les allègements fiscaux dont bénéficiait La Poste étaient conformes au droit communautaire car ils n'allaient pas au-delà de ce qui était strictement nécessaire pour permettre d'assurer le service d'intérêt général qui lui était confié.

La question est de savoir si elle appliquerait le même raisonnement à la garantie illimitée. Un rappel de décisions récentes de la Commission peut donner des éléments de réponse. En 2002, elle a demandé et obtenu la suppression de la garantie illimitée dont bénéficiait EDF  (qui était encore un EPIC à l’époque). Un an avant, elle s’était attaquée, également avec succès,  au système de garantie illimitée dont bénéficiaient les banques publiques  allemandes de la part de l’Etat fédéral et des Länder.  Dans les deux cas, l’analyse de la Commission était  identique: une garantie qui n’est limitée ni dans le temps ni quant à son montant est une aide d’Etat illégale au sens de l’article 87 , car  elle mobilise des ressources publiques, elle favorise certains groupes d'entreprises en leur permettant d’obtenir des crédits dans des conditions plus favorables (en empruntant à des taux préférentiels), elle fausse donc la concurrence et affecte les échanges communautaires.

Par exemple, s’agissant de la garantie illimitée dont bénéficiait EDF, la Commission avait estimé qu’elle était disproportionnée car trop générale (elle couvrait toutes les activités d’EDF, c’est-à-dire également celles exercées sur des marchés ouverts à la concurrence, alors qu’elle aurait du être limitée aux activités relevant de la mission de service public) et d’être illimitée dans le temps (voir par exemple le Bulletin de l’Union européenne, 10-2002, point 1.3.52).

Il faut donc conclure de cette explication qu’une garantie d’Etat n’ayant pas ces caractères serait jugée conforme au droit communautaire de la concurrence.

 Domaguil                

 

Le droit communautaire de la concurrence fait tanguer la SNCM

La Société Nationale Corse-Méditerranée (SNCM) est dans le collimateur de la Commission européenne depuis le 19/08/2002 date à laquelle l’exécutif européen a annoncé l’ouverture d’une enquête sur les subventions publiques qui lui ont été versées.

 

 

La SNCM est une compagnie maritime dont le capital a été public (détenu par l’état par l’intermédiaire de la Compagnie générale maritime et financière et par la SNCF) jusqu’à sa privatisation partielle devenue effective fin mai 2006. Elle assure la liaison entre la Corse et le continent dans le cadre d’obligations de service public destinées à assurer la continuité territoriale.  Depuis l’entrée en vigueur du  règlement européen 2577/92 qui étend au cabotage la libre prestation de services de transport maritime, elle est confrontée à la concurrence d’autres compagnies, alors qu’elle était auparavant en situation de monopole.

 

 

En décembre 2001, le gouvernement français a notifié à la Commission européenne une aide au sauvetage de la SNCM, celle-ci étant confrontée à d’importants problèmes financiers mettant en danger sa survie, selon les autorités françaises, en raison de ses sujétions de service public. Les aides publiques sont en principe interdites par le droit communautaire car elles faussent la concurrence. Mais certaines d’entre elles peuvent être autorisées et il en est ainsi des aides à la restructuration des entreprises en difficulté connaissant des difficultés sociales graves. La Commission a édicté des lignes directrices précisant les conditions auxquelles ces aides doivent se conformer pour être compatibles avec le droit communautaire. Il lui fallait donc déterminer si ces conditions étaient remplies par l’aide attribuée à la SNCM.

 

 

Finalement, l’enquête d’était achevée, le 9 juillet 2003, par une décision de la Commission européenne favorable à la SNCM, puisque la Commission avait estimé que l’aide de 66 millions d’euros octroyée pour la restructuration de la SNCM était compatible avec le droit communautaire et donc autorisée. Bien plus, une tranche complémentaire de 3,3 millions d’euros était approuvée le 16/03/2005.

 

 

Mais dans un arrêt du 15/06/2005, le tribunal de première Instance a joué les empêcheurs de subventionner en rond, en annulant la décision de la Commission (15/06/2006, aff.T-349/03, Corsica Ferries France SAS c. Commission des Communautés européennes).

 

 

 Le tribunal avait été saisi par Corsica Ferries, un concurrent de la SNCM qui s’estimait lésé par le traitement privilégié dont avait joui cette dernière et qui  demandait au tribunal l’annulation de la décision de la Commission laquelle dans cette affaire était soutenue, de façon prévisible,  par l’état français et la SNCM.  Examinant la décision de la Commission, le TPI avait estimé qu’il y avait une erreur manifeste d’appréciation dans le calcul des contributions de la SNCM. Autrement dit, selon le tribunal,  la Commission avait été trop généreuse dans l’estimation des aides autorisées compensant les obligations de service public en négligeant les plus values réalisées par la SNCM lors de la vente d’actifs. Selon le tribunal : « En effet, dès lors que la Commission a constaté, s’agissant de la cession des actifs navals, l’existence d’une plus-value, en termes de produit net de cession, par rapport à l’évaluation de 21 millions d’euros retenue par le plan de restructuration et, s’agissant de la cession des actifs immobiliers, l’existence d’un produit net de cession de 12 millions d’euros, elle ne pouvait pas, sans commettre d’erreur manifeste d’appréciation, retenir uniquement, pour la détermination du caractère minimal de l’aide au considérant 328 de la décision attaquée, l’évaluation de 21 millions d’euros prévue par le plan de restructuration pour la cession des actifs navals » (point 284).

 

 

Donc, la Commission doit revoir sa copie.

 

 

Mais les soucis de la SNCM ne s’arrêtent pas là. Car voilà que se profile une extension de la procédure d’enquête de la Commission européenne aux conditions de la privatisation de la compagnie. Annoncées le 13/09/2006, les investigations porteront sur la conformité de la recapitalisation de la SCNM aux règles communautaires de concurrence. Les « limiers » de la Commission vont regarder de plus près les subventions publiques qui ont précédé la cession de capital marquant le désengagement de l’Etat français, à savoir le  financement d’une augmentation de capital à hauteur de 142,5 millions d’euros et un financement  de 38,5 destiné au plan social envisagé par les repreneurs privés. C’est à la suite de ces décisions que la cession partielle a pu intervenir, l’Etat conservant 25% du capital, le reste étant détenu par Butler Capital Partners (38%), Veolia Transport (28%) et les salariés (9%).

 

 

Selon les lignes directrices sur les aides à la restructuration d’entreprises en difficulté , celles-ci doivent prendre la forme d’aides de trésorerie temporaires (garanties de crédits ou prêts) et être limitées à ce qui est strictement nécessaire pour l’exploitation de l’entreprise. Autrement dit, il est permis de donner un coup de pouce, mais pas de mettre l’entreprise sous perfusion.

 

 

Or, la Commission exprime « des doutes sur le fait que les injections financières soient limitées au minimum nécessaire à la restructuration de la SNCM ». Bref, elle se demande si l’aide de l’Etat n’a pas été amplifiée afin de rendre la SNCM plus attrayante aux yeux des investisseurs et si les ressources propres de l’entreprise  sont suffisantes pour assurer sa viabilité.

 

 

Et d’autres tracasseries juridiques attendent peut-être la SNCM. Dans un article du 14/09/2006, le Nouvel Observateur en ligne annonce qu’un concurrent de la SNCM dénonce des pratiques illégales à l’occasion de l’appel d’offre lancé par la région de Corse pour renouveler le contrat de concession de service public de desserte maritime de l'île.  

     

 Domaguil

La Commission européenne empêchera-t-elle GDF et SUEZ de "fusionner en rond"?

Les opposants à la fusion GDF-Suez viennent de recevoir un renfort nouveau (et pas forcément souhaité), celui de la Commission européenne qui a  annoncé le 19/06/2006 l'ouverture d'une enquête approfondie sur la fusion GDF-Suez dans le cadre de son pouvoir de contrôle des opérations de concentration (règlement 139/2004 du 20/01/2004). La Commission justifie sa décision par le fait qu’une enquête initiale  a permis d'établir que la fusion soulèverait « d'importants problèmes de concurrence à tous les niveaux de la chaîne de fourniture de gaz et d'électricité en Belgique et à tous les niveaux de la chaîne de fourniture de gaz en France ».

En mai, la Commission avait en effet effectué des inspections surprises dans des entreprises du secteur du gaz de cinq états membres. Parmi les entreprises visitées figuraient GDF et Distrigaz, filiale belge de Suez. La Commissaire européenne chargée de la politique de concurrence, Neelie Kroes, avait décidé de donner un coup de semonce, irritée par les pratiques monopolistiques des entreprises du secteur de l’énergie. Elle expliquait : «Nous nous trouvons tout au début d'une période de lutte contre les trusts…Il y a eu ces derniers mois une augmentation spectaculaire des prix du gaz et de l'électricité, essentiellement en raison de mécanismes anticoncurrentiels ».  Hausse des prix qui tombe évidemment très mal alors que les autorités européennes et nationales s'efforcent de persuader les consommateurs des bienfaits de la libéralisation des marchés de l’énergie! D’où l’activisme de la Commission.

L’annonce de la fusion GDF Suez fait donc l’objet d’une attention toute particulière. La Commission se dit préoccupée par des « chevauchements horizontaux et des liens verticaux existant entre les activités des deux entreprises ». En clair, la fusion GDF-Suez rassemblerait les deux plus importants opérateurs de gaz et d'électricité en Belgique et deux des trois principaux opérateurs de gaz en France, et permettrait à la nouvelle société de contrôler la plupart des importations de gaz, tant en Belgique qu'en France, ce qui est évidemment plutôt inquiétant pour les concurrents qui n’auraient plus accès qu’à une offre de gaz résiduelle. Quant aux problèmes verticaux évoqués par la Commission, ils résultent du contrôle exercé par les sociétés concernées  sur des infrastructures essentielles (réseaux de transport et de distribution, infrastructures de stockage, etc.).

Cette annonce fait l’affaire de ceux qui à l’instar du syndicat CGT de GDF, de l’opposition parlementaire  mais aussi de députés de la majorité UMP, refusent la fusion GDF-Suez, et pressent le gouvernement d’y renoncer, contribuant ainsi à alimenter une crise qui ne cesse de s’amplifier depuis que la compagnie d’électricité italienne Enel a annoncé un projet d’achat de Suez. Le gouvernement a décidé de reporter à l’automne l’examen du projet de loi  sur la privatisation de GDF, préalable à l’opération de fusion. Un report qui est censé ne pas jouer sur le calendrier de la fusion prévue pour décembre, et qui permet d’attendre la décision de la Commission européenne.

Le projet de loi parachèverait également la libéralisation du marché de l’énergie en France, afin de préparer l’ouverture du marché des particuliers qui doit être réalisée le 1^er juillet 2007. Ainsi, la France échapperait à la procédure d’infraction dont elle est menacée.

La Commission européenne enquête sur le livret A et le livret bleu

Diverses banques françaises ont saisi la Commission européenne d'une plainte pour atteinte à la concurrence du fait du droit spécial détenu par la Poste de distribuer le livret A, compte d’épargne dont les intérêts sont exonérés d’impôt. Sont également mis en cause les compensations et droits spéciaux octroyés par l’état français à différents organismes  (Crédit Mutuel , La Poste, Caisses d’Epargne) qui distribuent le livret bleu , produit bénéficiant également d’une fiscalité avantageuse, afin d’attirer l’épargne qui permettra de financer notamment le logement social. La Poste, les Caisses d’Epargne et le Crédit Mutuel transfèrent les sommes collectées à la Caisse des Dépôts et Consignations (CDC) qui leur verse une commission en contrepartie.

 

 

Trois français sur quatre possèderaient ce type de placement, ce qui explique l’intérêt des banques pour ces produits qu’elles voudraient bien pouvoir distribuer, d’autant plus qu’ils jouent un rôle de produit d’appel permettant de  distribuer des placements plus sophistiqués comme les SICAV sur lesquels les marges sont plus importantes.

 

 

La Commission européenne doit élucider deux questions : ces droits spéciaux qui confèrent un monopole aux organismes en question ne constituent-ils pas des obstacles à la liberté d’établissement et à la libre prestation de services garanties par les articles 43 et 49 du traité instituant la Communauté européenne ?.Les compensations qui procurent aux organismes en cause un avantage concurrentiel par rapport aux banques, ne sont-elles pas des aides interdites par les règles du droit communautaire de la concurrence ?

 

Pour répondre à ces questions, la Commission européenne a adressé à la France le 7/06/2006, deux décisions concernant les conditions de distribution des  livrets A et bleu.

 

La première ouvre une enquête pour déterminer si  la compensation par l’état du service rendu par le Crédit Mutuel de 1991 à 2005 pourrait être exagérée (au delà des charges réelles occasionnées par la distribution du livret bleu)  et donc être contraire  à l’article 87 du traité qui interdit les aides faussant la concurrence.

 

 

 Les autorités françaises vont devoir s’expliquer auprès des services de la Commission. En cas d’aide illégale avérée, celle-ci devrait être remboursée par le Crédit Mutuel. Par cette procédure la Commission revient à la charge dans un dossier ancien : en 2002, elle avait ordonné au Crédit mutuel de rembourser 164 millions d’euros d’aides illégales, décision annulée par la suite par le Tribunal de Première Instance  des Communautés européennes pour défaut de motivation (TPI, 18/01/2005, aff.T-93/02, Confédération nationale du Crédit mutuel et république françaises c/ Commission européenne).

 

La seconde procédure est le départ d’une procédure d’infraction relative aux droits spéciaux accordés pour les livrets A et bleu qui pourraient être contraires aux articles 43 et 49 du traité sur la Communauté européenne. La Commission considère que ces droits spéciaux en créant un monopole au bénéfice de quelques organismes « rendent moins attractifs une implantation en France pour offrir des produits d’épargne liquide aux particuliers et … empêchent des établissements de crédits d’autres Etats membres de proposer ce service à leurs clients et d’être rémunérés en contrepartie par la CDC ».

 

Des motifs d’intérêt général pourraient justifier ces restrictions aux libertés d’établissement et de prestation de services, mais la Commission doute qu’ils existent en l’occurrence car les droits spéciaux apparaissent bien supérieurs aux frais engendrés par la gestion et la distribution des livrets A et bleu. Dès lors, les droits spéciaux ne se justifient pas, observe la Commission, puisqu’ils « ne paraissent nécessaires ni à la préservation de leurs caractéristiques pour les particuliers, ni à l’objectif de financement du logement social ». Il s’agira certainement d’un des points débattus entre la Commission et les autorités françaises.  Celles-ci ont deux mois pour répondre aux demandes d’explication de la Commission. Les banques plaignantes seront également entendues.

 

 

La procédure engagée pourrait avoir des conséquences néfastes pour la Banque Postale qui n’a pas les « reins assez solides » pour voir amputée la manne que représentent les commissions sur la collecte des livrets si le monopole était condamné et que d’autres opérateurs venaient lui faire concurrence.

 

En revanche, les particuliers ne seraient pas affectés par une éventuelle décision d’infraction de la Commission . Ce qui est en cause dans ce dossier c’est la possibilité pour d’autres établissements de distribuer les livrets A et le livret bleu, non de supprimer ceux-ci ni de modifier les avantages que les épargnants peuvent en retirer.