L'union budgétaire à 26

 

Le Conseil européen du 9 décembre 2011, et plus particulièrement, le Sommet de la zone euro organisé le même jour avait pour objectif de prendre de nouvelles mesures « énergiques » pour améliorer la gouvernance économique et lutter contre la crise financière. Il s’agit d’imposer une discipline budgétaire qui permette de restaurer la crédibilité et la confiance dans l'avenir de l'Union économique et monétaire, comme il est dit dans la lettre commune adressée par Angela Merkel et Nicolas Sarkozy au Président du Conseil européen, Hermann Van Rompuy peu avant le Sommet et qui, en quelque sorte, donne le programme des négociations entre les états.

Les décisions prises

Un accord général sur l’ensemble des mesures proposées est intervenu dans la journée du 09/12/2011. Il reste cependant à préciser de nombreux points. Ce sera l’objet de la suite des discussions. Enfin, des mesures d’application devront être prises pour concrétiser les orientations dégagées par le Sommet.

Dans une conférence de presse, donnée le 09/12/2011, Nicolas Sarkozy annonce l’adoption de « la totalité du contenu de la lettre franco-allemande. L'ensemble des mesures prévues dans la lettre franco-allemande, s'agissant du renforcement de la zone euro, sera dans les conclusions de notre réunion ». La déclaration finale du Sommet des Chefs d’état et de gouvernement de la zone euro le confirme dans les grandes lignes. Les principaux éléments de l'accord sont les suivants: 

- Le nouveau pacte budgétaire pour la zone euro oblige les États membres à transposer dans leur Constitution ou à un niveau équivalent. la règle d’équilibre budgétaire. Les budgets nationaux devront donc être votés à l’équilibre (ou, dans l’idéal, avec un surplus de ressources).L’équilibre sera considéré atteint si le déficit annuel n’excède pas 0,5% du PIB.

- Le renforcement de la gouvernance de l’euro n’est pas explicité dans le communiqué mais le principe de réunions périodiques du Sommet de l’euro semble acquis. En temps normal, il devrait y avoir au moins deux sommets par an des chefs d'Etat et de gouvernement de la zone euro, et un président permanent pour déterminer les « orientations les orientations stratégiques pour les politiques économiques et budgétaires dans la zone euro » afin que l’impact des politiques économiques et budgétaires sur la zone euro soit pris en compte. En temps de crise, le sommet de l'Euro devrait se réunir au moins une fois par mois.

- Les autres règles préventives de discipline budgétaire seront détaillées ultérieurement, précise le communiqué des dirigeants de la zone euro, sur la base des propositions faites par la Commission européenne le 23/11/2011 (à noter que les mesures proposées par la lettre franco allemande et qui ne sont pas reprises dans le communiqué prévoient aussi par exemple, l’engagement des parlements nationaux quand ils votent le budget de tenir compte des recommandations adoptées au niveau de l’Union européenne sur les politiques économiques et budgétaires, et des initiatives pour la convergence grâce à la mise en place de coopérations renforcées pour progresser dans la régulation financière, le marché du travail, la convergence et l'harmonisation de l'assiette pour l'impôt sur les sociétés et l'instauration d'une taxe sur les transactions financières …)

- Des sanctions en cas de violation de engagements pris : le pays dont les déficits budgétaires dépasseront 3% du PIB, sera sanctionné de façon automatique (le caractère automatique provient du fait que les sanctions s’appliqueront sauf si l’Eurogroupe s’y oppose à la majorité qualifiée (règle de la majorité inversée). Le pays concerné devra conclure avec la Commission un plan de redressement de ses finances et de son économie qui sera approuvé par le Conseil.

- Sur les instruments anti crise, les états de la zone euro ont décidé de mettre à la disposition du Fonds monétaire international 200 milliards d'euros, ce qui permet d’aider les pays les plus en difficulté de la zone euro  et de contourner ainsi les interdictions d’intervention directe de la BCE résultant des traités européens. Les moyens du Fonds européen de stabilité financière doivent être renforcés et la date d'entrée en vigueur du fonds de secours du mécanisme européen de stabilité (MES) est avancée au mois de juillet 2012. Les moyens des deux fonds seront-ils cumulés pu non ? La question est débattue. Pour permettre des décisions plus rapides les règles de vote passent de l’unanimité à la majorité qualifiée de 85% si la Commission européenne et la banque centrale européenne estiment qu’une décision urgente s’impose pour assurer la stabilité de la zone euro.

- Sur la mise à contribution du secteur privé à la résorption de la dette publique (en clair l’obligation des investisseurs privés –banques- à renoncer à une partie de leurs créances) le Sommet fait son mea culpa, par la voix de Hermann Van Rompuy : « Pour dire les choses sans détours: l'approche que nous avions initialement adoptée à l'égard de la participation du secteur privé, qui a eu un effet très négatif sur les marchés de la dette, est dorénavant officiellement abandonnée ». L’idée de faire payer les banques qu’avait imposée Angela Mekel est donc solennellement répudiée.

Mais rien n’est dit des eurobonds ou de l’intervention de la BCE pour racheter directement de la dette souveraine. Car, on le sait, ces deux questions sont toujours en débat en raison de l’opposition, notamment, de l’Allemagne.

Dehors, dedans, à côté

La créativité juridique des leaders européens pour contourner les obstacles institutionnels n’est jamais en défaut et la réunion de ce 9 décembre 2011 en est une illustration.

L’accord intervenu entre les états de la zone euro doit être rendu « solennellement contraignant ». Il engagera les 17 pays de la zone euro et toux ceux, non membres de la zone euro, qui souhaiteront s’y associer. Pour le moment, les 26 pays de l’Union européenne se sont déclarés prêts à y adhérer. Seul le Royaume-Uni s’y est opposé ce qui rend impossible de formaliser l’accord par une révision des traités européens. Le Président français l’explique ainsi: « pour accepter une réforme des traités à 27, David CAMERON a demandé ce que nous avons considéré, tous, comme inacceptable : un protocole dans le traité, permettant d'exonérer le Royaume-Uni d'un certain nombre de réglementations sur les services financiers. Ce que nous n'avons pas pu accepter puisque nous considérons tout au contraire qu'une partie des ennuis du monde vient de la dérégulation du service financier et de la nécessité d'une régulation européenne. Si nous acceptions une dérogation pour le Royaume-Uni, c'est la remise en cause à nos yeux -- je ne dis pas que c'était la position de Monsieur CAMERON -- c'était la remise en cause d'une partie du travail qui a été fait au service d'une régulation de la finance, régulation bien nécessaire ». De même, la voie alternative qui consistait à modifier le Protocole 12 sur la procédure des déficits excessifs et avait été un temps envisagée est abandonnée.

La solution retenue (et qui doit encore être confirmée et détaillée lors de la poursuite du Sommet) est un traité intergouvernemental, qui s'ajoute aux traités européens actuels, ce qui ne va pas simplifier la compréhension de l’ensemble. Il devra être ratifié selon les procédures constitutionnelles prévues par les ordres juridiques des pays : voie parlementaire ou referendum. Mais comme les traités actuels ne sont pas remis en cause, et qu’il s’agit « simplement » d’adopter un nouveau traité  la procédure devrait être plus rapide (pas de nécessité de convention par exemple comme pour une révision majeure des traités), c’est du moins ce qui est escompté.

Quant à la question controversée du contrôle des budgets nationaux par la Cour de justice de l’Union européenne qu’avait proposé Angela Merkel, elle est réglée : pas de contrôle de la Cour sur les budgets des états. En revanche, elle sera logiquement compétente pour s’assurer que la règle de l’équilibre budgétaire a bien été transposée dans l’ordre juridique interne.

Le texte du nouveau traité devrait être rédigé au plus vite, pour le mois de mars 2012 en principe, a annoncé Nicolas Sarkozy lors de la conférence de presse du 9 décembre.

Domaguil

Les oncles picsou et le budget européen

Pressée par les états de faire des économies, la Commission européenne a présenté un projet de budget 2012  pour l'Union européenne, qu’elle qualifie elle-même de résultat d’un « exercice d’équilibre délicat combinant des mesures d'austérité et des mesures visant à dynamiser la croissance au profit de 500 millions d'Européens » dans un communiqué du 20/04/2011.

Ce projet de budget s'élève à 132,7 milliards d'euros en paiements, ce qui représente une hausse de 4,9 % par rapport à 2011. Les engagements se montent à 147,4 milliards d?euros (+ 3,7%).

En l'élaborant, la Commission dit avoir cherché à identifier les programmes ou les initiatives qui manquent d'efficacité pour soulager le contribuable européen. L'enveloppe de l'instrument de coopération au développement a été réduite de 70,7 millions d'euros à la suite de l'évaluation de ses performances. L'instrument pour les pays industrialisés enregistre quant à lui une baisse de 14,5 millions d’euros à cause du niveau élevé de dégagements en 2007, de mauvais résultats et du retard dans l'adoption de la nouvelle base légale. Le financement de Galileo a été réduit de 24,9 millions d’euros ( en crédits d'engagement).

En revanche, le projet prévoit des paiements accrus destinés aux programmes de recherche (+ 13,3 %), ainsi qu'aux Fonds structurels et au Fonds de cohésion (+ 8,4 %) pour optimiser la contribution du budget de l'UE en faveur de la croissance économique et de la cohésion.

Mais des états (plus exactement, le Royaume-Uni, la France, L’Allemagne et les Pays-Bas) demandent des efforts de rigueur supplémentaires.

Qu’à cela ne tienne. Voici quelques idées.

Il suffit pour cela de supprimer le rabais britannique. La redoutable madame Thatcher avait obtenu en 1984 une baisse de la contribution britannique au budget communautaire au motif que cette contribution était trop élevée par rapport à ce que recevait le Royaume-Uni du budget européen. Car à l’époque, 70% du budget européen finançait la Politique agricole commune dont profitait très peu la Grande-Bretagne mais beaucoup la France. Or, le Royaume-Uni était moins prospère que la France et l'Allemagne. D’où l’idée de lui donner une « compensation ». Et depuis, les autres pays européens continuer de signer des chèques au Royaume-Uni alors que la situation a beaucoup changé : la PAC ne représente plus que 40% du budget européen et le Royaume-Uni a vu son PIB croître de façon importante (grâce à l’UE notamment). Pour faire des économies sur le budget européen, on peut aussi faire la sourde oreille aux prétentions françaises sur la PAC. Bref, il y a des moyens de réduire les dépenses sans paralyser l’Union mais cela implique de passer outre les exigences démesurées de certains pays pour se concentrer sur les dépenses d’investissement en faveur de la croissance et de l’emploi.

Contrairement à ce que prétendent les picsou de l’Europe (qui n'hésitent pas, au demeurant, à depenser l'argent qu'ils prétendent ne pas avoir pour intervenir militairement dans des pays tiers), les dépenses de fonctionnement des institutions ne sont pas particulièrement élevées : elles représentent 6 % du budget de l'UE (alors qu' en France, ces dépenses représentent 14,5% du budget de l’Etat en 2011 malgré l’ « austérité » proclamée). 94 % du budget de l’Union européenne retourne donc aux régions et aux villes, ainsi qu'aux entreprises, aux scientifiques et aux citoyens, et la moitié de ce budget est destiné à la croissance et à l'emploi, comme le rappelle justement la Commission. Le projet de budget de l’UE prévoit une augmentation de 4,9% tout simplement pour assurer le paiement des projets pluriannuels financés grâce aux deniers européens. Selon la Commission européenne , cette augmentation constitue donc «le strict minimum» requis pour honorer les engagements juridiques de la Commission. Et elle prévient : «Passer sous cette barre signifierait que les États membres et le Parlement européen devraient rompre les engagements juridiques qui ont été pris sur la base de contrats existants » et que les factures découlant des projets pour lesquels des aides ont été décidées en 2007 ne pourraient être payées au préjudice des collectivités locales, des entreprises, des associations, des particuliers.

A bon entendeur...

Domaguil

Quelles ressources budgétaires pour l'Union européenne?

 Lors de la création des trois communautés européennes (Communauté européenne du charbon et de l'acier (CECA) dès 1951, Communauté économique européenne et Communauté européenne de l’énergie atomique en 1957), les fondateurs de celles-ci avaient décidé de d’alimenter leur budget par des ressources propres.

En 1970, A l’origine, le budget communautaire était financé par les droits de douane perçus aux frontières extérieures sur les importations en provenance de pays tiers. A ces ressources que l’on appelle les ressources propres traditionnelles, s’ajoutaient les montants non dépensés de l'année précédente et les recettes directes de l'UE qui proviennent des impôts acquittés par son personnel, des amendes imposées aux entreprises pour infraction aux règles de concurrence, etc. Les recettes étaient complétées par un prélèvement sur la TVA (appliqué depuis 1979) qui consiste à transférer à la Communauté une proportion de la TVA perçue par les États membres (de l’ordre de 1%).

Au fil des années, le montant des ressources propres traditionnelles a diminué à mesure de la libéralisation des échanges commerciaux mondiaux négociée dans le cadre de l’Organisation Mondiale du Commerce (ex : GATT). La baisse des droits de douane a ainsi a privé la Communauté européenne de sa principale ressource.

Pour y pallier, le Conseil européen de Bruxelles a décidé en février 1988 de créer une « quatrième ressource » calculé au prorata de la richesse des états. Il s’agit donc d’un prélèvement sur le Produit National Brut (PNB) des Etats membres qui sera remplacé par la suite par un prélèvement sur le Revenu National Brut (RNB). La décision de 1988 précise également que l’ensemble des ressources propres ne peut excéder un plafond exprimé en pourcentage du total des PNB , des Etats membres: d'abord fixé à 1,15%, ce plafond a été porté à 1,24%.

Dès lors, la progression du budget communautaire se trouve entravée, alors que paradoxalement on demande à l’Union européenne d’intervenir dans des domaines croissants, et dépendante des contributions nationales par le biais de la « ressource RNB » . La conséquence est connue : on brocarde l’impuissance de l’Union, et les états cyniquement peuvent lui reprocher des insuffisances dont ils sont la cause tout en dénonçant (vieille recette démagogique) le « coût » excessif de cette Union et en réclamant un « juste retour » qui est l’antithèse de l’esprit communautaire. On connaît en effet cette pratique qui consiste pour les dirigeants d’un pays à comparer ce qu’il reçoit de l’UE à sa contribution au budget communautaire et à s’indigner bruyamment devant son opinion publique que les deux ne coïncident pas (au moins).  Et, alors que le budget pour 2011 est en négociation et que les futures  perspectives financières pour la période 2014-2020 vont l’être également, certains Etats membres demandent une réduction de leur contribution aux prochains budgets communautaires.

La solution semble donc évidente : il faut revenir à un système de ressources propres. Mais comme il n’est plus possible de compter sur le produit des droits de douane, la question est de savoir par quoi les remplacer.

L’accord interinstitutionnel du 17/05/2006 a fixé le cadre financier pluriannuel en cours 2007-2013 après des négociations ardues qui n’ont abouti à un accord que grâce à l’insertion d’une clause prévoyant une réforme d’ensemble du système budgétaire communautaire couvrant tous les aspects des dépenses de l’UE, y compris la PAC, et des ressources, y compris la compensation en faveur du Royaume-Uni (le rabais obtenu par Madame Thatcher). Cette réforme doit avoir lieu à l’occasion de la discussion et de l’adoption des prochaines perspectives financières.

Le commissaire européen au budget, Janusz Lewandowski, a troublé la tranquillité estivale en proposant un impôt européen. Ce n‘est qu’une des pistes possibles, la Commission européenne étudiant actuellement différentes options comme une taxe sur les transactions financières, un prélèvement sur le transport aérien, une taxe sur les émissions de CO2, une TVA européenne séparée... Du côté des eurodéputés on réfléchit aussi .

Parmi eux, le Président de la commission des budgets du Parlement européen, le député Alain Lamassoure. Dans un article du 29/03/2010, celui-ci propose trois pistes : la TVA paraît « la solution la plus simple sur le plan technique et, sans doute, également sur le plan politique » estime-t-il, en expliquant : «  Il suffirait de dire, par exemple, que le taux de base français passe de 19,6% à 17,6%, en donnant à l’Union (Conseil et Parlement) le droit de lever jusqu’à 2 points de TVA ». En contrepartie, la contribution du budget national au budget communautaire serait supprimée

Une autre solution (celle qui serait certainement « la plus populaire chez les citoyens ») serait d’affecter au budget communautaire une part des ressources tirées de l’imposition des bénéfices. Alain Lamassoure souligne qu’elle « présuppose une condition politique qui ajoute à la fois un intérêt et une difficulté : car elle ne serait possible qu’une fois réalisé le préalable de l’harmonisation des bases de l’impôt, de la définition du bénéfice imposable. Le travail technique préalable a été fait par la Commission européenne après dix ans d’efforts. La parole est désormais aux politiques. Les pays favorables à la « concurrence fiscale » ne peuvent pas sérieusement s’opposer à une réforme qui rendrait cette concurrence loyale et transparente, ce qu’elle n’est guère aujourd’hui ».

Enfin la troisième piste qui pourrait être explorée est celle d’une fiscalité « verte ».

L’idée d’un impôt européen pourrait s’imposer malgré les réticences et les chamailleries des états si elle permettait les citoyens y voyaient l’occasion d’avoir un contrôle dans la mesure où leur contribution au budget communautaire serait visible, ce qui n’est pas le cas dans le système, opaque, de la contribution RNB.

Pour l’instant l’idée d’impôt européen est combattue par plusieurs états qui craignent de perdre de leur compétence fiscale. Mais l’alternative, la nécessité de faire des économies, n’est guère moins conflictuelle, car au détriment de quelle politique vont-elles devoir être faites ? Chaque état a son idée sur ce point et elles ne sont guère conciliables. Le contexte n’est donc pas forcément si défavorable pour parvenir à un accord entre les institutions européennes. Faute de quoi, le Parlement peut très bien refuser de voter le budget ou, plus probabement, subordonner son accord à l'ouverture de négociations avec le Conseil sur la création de nouvelles ressources propres.

Domaguil

Un budget européen bien modeste

La discussion du budget communautaire cette année sera un moment important de la vie politique de l’Union européenne.

 Avec la stratégie « Europe 2020 », l’Union européenne a repris la plupart des objectifs de la précédente stratégie (stratégie dite de Lisbonne qui a échoué) : stimuler la croissance par des actions résolues en faveur de politiques et d’investissements porteurs d’avenir : recherche, éducation, « économie verte ». La réussite de cette stratégie dépendra en premier lieu des moyens affectés, qu’il s’agisse du budget communautaire ou des moyens nationaux en complémentarité avec les crédits européens. Mais la crise et les restrictions budgétaires décidées par les pays pour venir à bout de déficits excessifs, n’est pas favorable à l’augmentation des crédits dont disposeront les institutions européennes, alors même que leurs tâches se sont alourdies (par exemple ; nouvelles compétences de l’Union en matière d’énergie ou d’action extérieure, avec le Service européen pour l’action extérieure (SEAE), ou encore Fonds européen de stabilisation financière).

Le traité de Lisbonne met le Parlement européen et le Conseil sur un pied d’égalité dans la procédure budgétaire en ce qui concerne le vote des dépenses, dans la mesure où il supprime la distinction entre les dépenses obligatoires (sur lesquelles le Conseil avait le dernier mot) et les dépenses non obligatoires (dernier mot pour le Parlement). A l’issue de la procédure le Parlement européen peut bloquer l’adoption du budget. Il peut aussi surmonter l’opposition du Conseil à la majorité de ses membres et aux trois cinquièmes des suffrages exprimés.

Le Conseil garde cependant tout pouvoir sur les recettes, c’est à dire les ressources de l’Union européenne qu’il vote à l’unanimité après consultation du Parlement européen. Comme le budget européen doit être voté à l’équilibre, cela signifie que le Parlement n’a pas intérêt à voter des dépenses excessives qui de toute façon ne seront pas financées si les recettes ne sont pas suffisantes. Il peut, en revanche, affecter différemment les crédits. Les états doivent donc tenir compte de cette nouvelle arme qui est donnée à l’assemblée.

Or, les dissensions existent entre le Conseil et le Parlement

Pour les états, l’heure n’est pas à l’augmentation des crédits du budget de l’Union mais au « redéploiement » de ceux-ci, ce qui ne laisse pas d’inquiéter sur le sort de certaines politiques communes. Le 12/08/2010, le Conseil a arrêté sa position sur le budget européen pour 2011. La crise et la nécessité de rigueur budgétaire qu’elle impose aux gouvernants sert de prétexte à une volonté de stagnation voire de réduction des crédits affectés aux politiques et actions communes. Le budget 2011 approuvé par le Conseil s'élève à 141 777 milliards d'euros en crédits d'engagement et il représente… 1,02 % du produit national brut (PNB) de l'UE.

Des chiffres à comparer, par exemple, avec ceux du projet de budget français pour 2011: 356,9 milliards d’euros (deux fois et demi plus important que le budget de l’Union, donc), et un déficit de 92 milliards d’euros. Le seul déficit représente donc l’équivalent de plus de la moitié du budget européen en 2011, sachant que, en 2010, le déficit français (152 milliards) était à lui seul supérieur au budget européen ! Et certains voudraient nous faire croire que l’UE est un gouffre financier. Fort heureusement pour eux, le ridicule ne tue pas.

Par rapport au budget antérieur, le budget 2011 présente une augmentation limitée des crédits d'engagement de 0,22 % . Par rapport au projet de la Commission européenne, les crédits d’engagements sont réduits de 787,83 millions d'euros et les crédits de paiement sont diminués de 3,609 milliards d'euros. La plupart des postes passent à la moulinette du Conseil sauf la rubrique « Cohésion pour la croissance et l'emploi » pour laquelle les crédits d’engagements prévus par le projet de budget sont maintenus. Les crédits de paiement sont en revanche réduits de 1075 millions d'euros, cette réduction touchant le Fonds européen de développement régional, le Fonds social européen, et l'achèvement des programmes précédents. En ce qui concerne la compétitivité pour la croissance et l'emploi, les crédits d’engagement prévus par la Commission sont réduits de 46,55 millions d'euros par le Conseil et les crédits de paiement subissent une réduction de 891,14 millions d'euros dont 545,97 millions d'euros dans le domaine de la recherche. Autres crédits réduits par le Conseil, ceux de l’administration, avec, en particulier, le refus de certaines augmentations de salaires, le refus de création de nouveaux postes, à l'exception de ceux prévus pour le Conseil européen, et la réduction des crédits proposés pour les agences décentralisées. Là encore "une remise à l’heure des pendules" de certains s’impose : les dépenses d’administration représentent 6,4 % du budget, une proportion minime par rapport aux seules dépenses de personnel du budget de l’état français.

Car le budget européen est essentiellement un budget d’intervention que ce soit par le biais de la PAC ou de la politique de cohésion et d’emploi. Toucher aux crédits n’affectera donc pas ou peu le fonctionnement de l’Union mais beaucoup ses actions sur le terrain pour soutenir le développement  économique et social des  pays membres. Est-ce bien raisonnable en période de crise ? Pas selon le Parlement européen qui dans une résolution du 25 mars 2010 présentant les priorités budgétaires met l’accent sur les programmes européens de recherche-développement et des réseaux de transport, et sur la nécessité de financer de façon suffisante l’action extérieure de l’Union européenne. Une attention particulière doit être portée, selon les eurodéputés, aux investissements et programmes en faveur des jeunes et à la lutte contre le changement climatique. Pour les eurodéputés, il faut financer les besoins budgétaires nouveaux liés notamment aux compétences nouvelles de l’Union. Ce qui laisse augurer de passes d’armes avec le Conseil, les états étant sur une position défensive d’économies, le Parlement au contraire privilégiant le financement de politiques qu’il considère d’avenir et défendant, avec logique, la nécessité de mettre en rapport tâches nouvelles et financements pour les exercer.

Domaguil