Contestation de la légalité du règlement d’application des règles de sûreté aérienne

En vertu d’un règlement communautaire du 16/12/2002 , les états de l’Union  européenne ont adopté des règles communes de sécurité dans les aéroports (règlement  n° 2320/2002 relatif à l'instauration de règles  communes dans le domaine de la sûreté de l'aviation civile). Ces règles  prévoient notamment différents types de contrôles (voir l'article du 03/09/2007 sur le blog ).

Des règlements d’application précisent les mesures à prendre. C’est le cas du  règlement de la Commission n° 68/2004 du 15 janvier 2004 et plus précisément de son annexe qui présente la caractéristique  d’être…secrète , « dans le but de prévenir les actes illicites » précise le  règlement. Ce caractère secret est très contesté,  car il viole le principe de la publicité des règles applicables.

Le légalité du règlement d’application a été mise en cause par un passager qui avait été retenu en septembre 2005 au contrôle de sûreté de l’aéroport de Vienne-Schwechat au motif que son bagage de cabine contenait des raquettes de tennis et qu'il s'agissait prétendument d'articles prohibés. M. Gottfried Heinrich a résisté et est monté à bord de l'appareil avec les raquettes de tennis dans son bagage. Les agents de sécurité lui ont alors ordonné de quitter l'avion. M. Heinrich a engagé une action devant les tribunaux autrichiens et la Chambre administrative indépendante pour le Land de Basse-Autriche qu’il avait saisie a interrogé la Cour de justice des Communautés européennes sur le point de savoir si des règlements ou parties de règlements qui n'ont pas été publiés au Journal officiel peuvent avoir force obligatoire.

La Cour de Justice ne s’est pas encore prononcée, mais une première indication de ce que pourrait être sa décision nous est donnée par les conclusions de l’Avocat général qui préconise que le règlement soit déclaré inexistant. Au motif que « la non-publication persistante et délibérée de l'annexe de ce règlement, qui comportait notamment la liste des articles prohibés pour les bagages de cabine, constitue une irrégularité d'une telle gravité qu'elle ne saurait être tolérée par l'ordre juridique communautaire ». Retenir la possibilité de contourner l’obligation de publication au prétexte qu’il s’agit d’une annexe, permettrait au législateur de contourner les exigences de publication en plaçant simplement les dispositions de fond dans une annexe non publiée. C'est précisément ce qui s'est passé en l'espèce, remarque l’Avocat Général qui poursuit : « Le lecteur ne peut s'assurer des effets du règlement sans consulter l'annexe, puisque c'est celle-ci qui en renferme toute la substance ». L’explication donnée par la Commission pour justifier l’absence de publication est rejetée. Bien plus, l’Avocat Général "enfonce le clou" en précisant qu'une « une motivation plus approfondie n'aurait pas suffi à dispenser le règlement d'une publication complète au Journal officiel » et tance vertement  la Commission européenne dont la position est qualifiée d’« absurde ».

Cette démonstration implacable devrait logiquement conduire la Cour à suivre les conclusions de son Avocat général et à aller au delà d’une constatation de d’invalidité pour prononcer purement et simplement l’inexistence de l’acte. A suivre donc...
(10/04/2008, Conclusions de l’Avocat général dans l’affaire C-345/06, Gottfried Heinrich)

Domaguil

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Nouvelles normes européennes contestées pour l agriculture biologique

En 2005, 4% de la superficie agricole utilisée dans l’Union européenne soit 6,1 millions d'hectares de terre était consacrée à l’agriculture biologique (chiffres donnés par l’Office statistique européen, Eurostat dans une étude du 12/06/2007). Cela correspondait à une augmentation de plus de 2% par rapport à 2004. Le nombre d'agriculteurs biologiques avait quant à lui augmenté de plus de 6%. La part de l’agriculture biologique dans la superficie agricole était la plus importante en  Autriche (11,0%), en Italie (8,4%), en République tchèque et en Grèce (7,2%), les superficies les plus réduites se trouvant à Malte (0,1%), en Pologne (0,6%) et en Irlande (0,8%).

 

 

L’agriculture biologique occupe donc une part encore minime de la production agricole globale mais elle est en augmentation et suscite l’intérêt, des consommateurs tout d’abord, des gouvernements et des institutions internationales ensuite, qui y voient une possibilité de réorientation de la politique agricole permettant d’obtenir un meilleur équilibre entre l’offre et la demande de produits agricoles, de sauvegarder l’espace rural, de protéger  l'environnement et la santé publique. Une conférence internationale organisée récemment sous l’égide de la FAO  a mis en lumière  l’importance de l’agriculture biologique pour la sécurité alimentaire.

 

 

Au plan communautaire, le mode de production biologique est régi par le règlement 2092/91 du 24 juin 1991, modifié depuis cette date par différents règlements ultérieurs. Il  crée un cadre harmonisé de production, d'étiquetage et de contrôle des produits agricoles et des denrées alimentaires biologiques pour renforcer la confiance des consommateurs en ces produits et « garantir les conditions de concurrence loyale entre les producteurs ». Un produit ne peut donc se présenter comme issu de l’agriculture biologique que s’il a été obtenu et contrôlé conformément aux dispositions du règlement  et si diverses interdictions ont été respectées : interdiction de substances tels les pesticides et les engrais de synthèse, interdiction de traitements au moyen de rayons ionisants ou encore interdiction d’utilisation d'organismes génétiquement modifiés (OGM) ni de produits dérivés de ces organismes, ces derniers n'étant pas compatibles avec le mode de production biologique (article 6 du règlement tel que modifié par le règlement 1804/1999). Les réglementations nationales peuvent aller au dela des prescriptions du  règlement.

 

 

Ces exigences ont permis d’asseoir la réputation de l’agriculture biologique auprès des consommateurs.

 

 

Mais le règlement communautaire va être abrogé et remplacé par un texte censé  être « plus simple à la fois pour les agriculteurs et les consommateurs». C’est du moins ainsi qu’a été présenté l’accord politique intervenu entre les états le 12/06/2007 sur une proposition présentée par la Commission européenne en décembre 2005 .

 

 

L’intention paraît louable : il s’agit de stimuler le développement du secteur de l’alimentation biologique dans l’Union européenne.

 

 

Diverses mesures nouvelles doivent y concourir, la plus remarquée étant l’obligation de signaler les produits biologiques d’origine communautaire par un logo  européen , qui pourra être accompagné de logos nationaux ou privés afin de ne pas dérouter les consommateurs. Les critères  pour se prévaloir de la production biologique deviennent plus exigeants : seuls pourront faire référence au mode de production biologique les produits  dont au moins 95% des ingrédients sont biologiques (alors que le règlement actuel  permet cette référence à partir de 70% d’ingrédients agricoles d’origine biologique). Le lieu où les produits ont été cultivés devra également être indiqué , y compris pour les produits importés qui seront soumis aux mêmes règles que les produits communautaires.

 

 

Mais, si ces points peuvent apparaître comme un progrès au regard des règles actuelles, il en est d’autres qui sont controversés car marquant un recul des normes de qualité.

• Il en est ainsi, par exemple, de la « flexibilité » qui permet une application plus souple de la réglementation pour tenir compte des  « conditions locales », des « stades de développement » et des « pratiques d’élevage particulières ».
• Si le règlement prévoit la possibilité d’adopter des « normes privées » plus strictes, en revanche, il ne semble pas assuré que les états membres puissent continuer  à être autorisés à appliquer des normes nationales plus  élevées, ce qu’un amendement parlementaire  figurant dans le rapport du Parlement européen sur la proposition de règlement  appelle la possibilité de subsidiarité « positive » afin que chaque état membre puisse au besoin aller au delà du « socle commun » pour satisfaire les exigences des consommateurs bio de son pays.
• Autre disposition critiquée: le fait que des produits non-biologiques pourraient indiquer les ingrédients biologiques entrant dans leur composition . Les « puristes » y voient la possibilité d’une récupération abusive d’un terme favorablement perçu par le consommateur au profit de produits majoritairement conventionnels.
• Enfin, et c’est le point qui a été le plus médiatisé, le nouveau règlement  permet que des denrées alimentaires puissent être commercialisées en tant que produits biologiques même si elles contiennent  des organismes génétiquement modifiés (OGM) pour une teneur maximum de 0,9% et dans la mesure où la présence d’OGM résulte d’une contamination accidentelle et non d’un ajout volontaire ou d’une négligence. La justification de cette disposition est que la législation communautaire applicable aux denrées alimentaires « conventionnelles » permet de ne pas mentionner la présence d’OGM lorsque celle-ci n’excède pas cette limite de 0,9%, au motif que  la présence d’OGM au dessous de ce seuil est difficilement détectable et que fixer un seuil inférieur serait un leurre. De plus, cette tolérance permet de ne pas pénaliser les producteurs  victimes de contaminations accidentelles d'OGM : si un champ bio se trouve à proximité d’un champ qui utilise des OGM, il est probable qu’au au cours de la pollinisation, les  produits cultivés dans le champ bio contiennent des traces d’OGM. Les arguments en faveur de cette tolérance ne font donc pas défaut. Mais il n’en reste pas moins que son application aux produits biologiques équivaut à nier leur spécificité, les efforts réalisés par les producteurs pour respecter des normes de qualité exigeantes, et à remettre en question le lien de confiance avec le consommateur. C’est pourquoi la FNAB (Fédération nationale de l'agriculture  biologique) a dénoncé avec énergie « le refus de reconnaître aux productions bio le droit d'être totalement indemnes d'OGM » et annoncé dans un communiqué du 12/06 la future création d’une marque privée française afin de garantir la crédibilité du mode de production biologique. On peut aussi remarquer que le risque de contamination invoqué pour autoriser des traces d'OGM résulte des carences de la législation, aussi bien communautaire que nationale, impuissante à protéger contre la pollution par les OGM, ce qui est d’ailleurs une des explications au rejet dont ils sont l’objet.

Domaguil

 

 

 

REACH est entré en vigueur

Cela mérite un rappel : un important règlement communautaire est en application depuis le 01/06/2007. Il s’agit du règlement, plus connu sous l’acronyme de REACH, qui instaure un système d'enregistrement, d'évaluation et  d'autorisation des produits chimiques, géré par une agence européenne créée à cette fin et basée à Helsinki, en Finlande.

 

 

Pour continuer à pouvoir être utilisées ou mises sur le marché européen, toutes les substances chimiques concernées par le règlement (celles qui sont commercialisées ou importées à une quantité supérieure à une tonne par an) devront être soumises à des tests, et enregistrées auprès de l’agence (30000 substances sont concernées d’ici 2018). Il appartiendra donc à l’entreprise de fournir à l’agence les informations permettant de juger de l’innocuité d’une substance pour la santé humaine et l’environnement, les substances jugées les plus toxiques étant progressivement supprimées et remplacées par des produits moins nocifs (une autorisation devant être accordée quand cette substitution n’est pas possible).

 

 

Le règlement est important car il innove sur de nombreux points : en obligeant les industriels à fournir des informations (y compris au consommateur qui lui en fera la demande) sur la dangerosité des substances chimiques, en soumettant les plus dangereuses d’entre elles à un système d’autorisation et en prévoyant le remplacement (substitution).

 

 

Mais, de l’avis des organisations de protection des consommateurs et de l’environnement, ces avancées auraient du être plus importantes sans le lobbying des industriels du secteur (pour plus d’informations sur le règlement et sur les critiques qu’il suscite, voir les articles sur le site eurogersinfo.com : Produits chimiques , une réforme difficile et  REACH en mode mineur ).

 

 

Alors que l’industrie dénonce le « gouffre financier » qui va résulter pour les entreprises de l’obligation d’inventorier et de tester les substances, les ONG demandent de renforcer le règlement à l’occasion des révisions à venir pour en compléter les dispositions. Dans une lettre commune à la Commission européenne, elles mettent en garde contre « un nouvel affaiblissement futur » de la réglementation et insistent sur la nécessité d’assurer que l’Agence européenne des produits chimiques « fonctionne en toute indépendance de l'industrie chimique, défende l'intérêt public concernant la protection de la santé publique, de l’environnement et de la sécurité des travailleurs et stimule l'innovation écologique tout en supervisant l’application de la législation ». Pour ce faire, elles préconisent de garantir l’impartialité des membres du Conseil d’administration et des commissions de l’Agence, d’assurer aux  ONG l’accès à tous les documents et réunions pertinents, d’organiser la transparence de la prise de décisions et d’adopter une application « dynamique » de REACH qui permette effectivement de réduire l’usage des substances les plus dangereuses et non de préserver le statu quo.

 

Domaguil

 

 

 

Approbation du règlement Rome II qui définit la loi applicable en matière de responsabilité civile

L’Union européenne est un ensemble où coexistent 27 ordres juridiques distincts, ce qui signifie que la détermination de la loi applicable à un litige entre ressortissants d’états différents peut tourner au casse-tête.

Pour y remédier, il existe des règles de conflits de lois posées dans différents textes, comme, par exemple, la convention sur la loi applicables aux obligations contractuelles de 1980 (dite « Rome I ») ou encore, des textes plus spécifiques tels le règlement 2201/2003 sur la compétence et la reconnaissance des divorces prononcés dans un autre état membre…Dans ces textes, il ne s’agit pas d’adopter un droit  civil européen mais d’indiquer quel droit national s’applique selon les circonstances.

 

 

La Commission européenne a présenté en 2005 une proposition pour moderniser et transformer la convention de 1980 en règlement communautaire, et une autre, en 2003  pour harmoniser les règles concernant la loi applicable aux obligations non-contractuelles, telle la responsabilité civile  (« Rome II »).

 

 

Ce dernier texte, modifié pour tenir compte, en partie, des amendements parlementaires qui y ont été apportés,

vient de faire l’objet, le 15/05/2007, d’un accord  du Parlement européen et du Conseil.

 

 

Il devra être formellement adopté dans un délai de huit semaines maximum. En complétant la convention de Rome de 1980 et le règlement 44/2001 du 22 décembre 2000 sur la reconnaissance et l’exécution

des jugements rendus dans un autre état membre, le nouveau règlement parachève l’harmonisation des règles de droit international privé des obligations civiles et commerciales au niveau communautaire.

 

 

Il s’appliquera aux situations dans lesquelles un dommage à a été cause à autrui : accidents de la circulation (la moitié des litiges transfrontaliers), utilisation de produit  défectueux, pollution de l'environnement…En général, la loi applicable sera celle du lieu où le dommage direct s’est produit (par exemple, la loi du lieu de l’accident de la circulation), sauf si les parties ont leur résidence habituelle dans un autre pays. Dans ce cas, la loi applicable sera celle de ce pays. Dans le cas de délits spéciaux les plus courants  la déterminations de la loi applicable se fera selon des règles spécifiques : par exemple, en cas de restriction à la concurrence, la loi applicable sera celle  du pays où le marché est – ou est susceptible d'être –affecté.  Les parties concernées auront la possibilité de décider de la loi  applicable à leur cas si le choix est démontré "avec une certitude raisonnable".

 

 

Lors de sa présentation  en 2003 la proposition de règlement avait fait beaucoup parler en raison d’une de ses dispositions qui prévoyait que la loi applicable à la diffamation dans les medias soit celle du lieu du dommage et non celle du pays de diffusion. Elle avait provoqué une levée de boucliers dans les medias qui soulignaient à juste titre que cela revenait à leur imposer des obligations supplémentaires exorbitantes puisqu’ils auraient du connaître et tenir compte des 25 droits nationaux en vigueur dans l’Union européenne. Cette disposition a disparu dans le règlement adopté, le délit de diffamation dans les medias étant purement et simplement exclu du champ d’application du texte. Cependant le Parlement et le Conseil ont demandé à la Commission de présenter un rapport spécifique sur ce problème avant la fin 2008. La question n’est donc pas close.

 

 

En revanche, le texte comporte un nouvel article qui précise qu’en cas de dommages provoqués par l’exercice du droit de grève,ce sont les règles de responsabilité  du pays dans lequel cette grève a eu lieu qui s’appliqueront et non celles du pays où le dommage s’est produit. Cette règle avait été introduite par un amendement du  Parlement à la proposition initiale de la Commission afin de protéger les droits des travailleurs à mener des actions collectives sans tomber sous le coup de lois étrangères. La Commission avait refusé l’amendement. Mais le Conseil dans sa position commune votée le 25/09/2006 l’avait rétabli (nouvel article 9), malgré l’opposition de certains états et de la Commission.

 

 

Le règlement devra être appliqué par les tribunaux nationaux dès le début 2009.

 

 Domaguil

 

 

Les compagnies aériennes sommées de respecter le règlement communautaire sur l indemnisation des passagers en cas de surbooking ou d annulation de vol

En févier 2005, le nouveau règlement communautaire sur les droits des passagers aériens entrait en vigueur. Il posait de nouvelles règles d'indemnisation des passagers aériens et d'assistance en cas de  refus d'embarquement, d'annulation ou de retard important d'un vol.

 

 

Contestée par une association de compagnies aériennes, la légalité de ce règlement a été confirmée par la Cour de justice des Communautés européennes dans un arrêt du 10 janvier 2006.

 

 

Tout va pour le mieux donc…

 

 

Eh bien, non. Deux ans après, la Commission européenne constate, dans un rapport d’évaluation présenté le 04/04/2007, que les règles communautaires ne sont toujours pas respectées par des compagnies aériennes, décidément bien rétives, et des états peu enclins à veiller à leur mise en oeuvre.

 

 

Certes, reconnaît-elle, des progrès ont été accomplis. Mais beaucoup reste à faire, car les passagers aériens « se trouvent toujours dans une position de faiblesse par rapport aux compagnies aériennes ».  Ces dernières omettent souvent de les informer de leurs droits en cas de perturbation des vols, alors que le règlement les oblige à le faire.

 

 

La Commission européenne donne six mois aux compagnies aériennes pour se mettre en conformité. Si les problèmes persistent au delà de ce délai elle engagera des procédures d’infraction contre les états, responsables de l’application du droit communautaire sur leur territoire, et  proposera une révision du règlement  pour le rendre plus contraignant.

 

 

Elle préconise également de clarifier certaines dispositions du règlement, telle par exemple, la distinction entre "un retard" et "une annulation" : est-ce qu’un retard de 24 heures constitue une annulation (indemnisable) ou un retard important (non indemnisable) ? Cette distinction a conduit certaines compagnies à « retarder » de 48 heures un vol qui est en réalité annulé pour des raisons techniques, ceci afin d’ échapper aux demandes d'indemnisation des passagers. La définition du retard pourrait donc comporter une durée maximum de 24 heures au delà de laquelle le vol serait considéré comme annulé. De plus, la Commission envisage de définir dans des lignes directrices ce qu’il faut entendre par « circonstances exceptionnelles » (instabilité politique ? conditions météorologiques ? grèves ? etc…) pouvant justifier l’annulation d’un vol et libérer une compagnie de l’obligation d’indemniser les passagers concernés.

 

 

 

Pour conclure, il faut rappeler que les droits des passagers aériens sont expliqués sur les pages dédiées à cette fin de la Commission européenne.

 

Domaguil

Dernière ligne droite pour REACH

La proposition de règlement REACH (système intégré d'enregistrement, d'évaluation et d'autorisation des substances chimiques), une des plus ambitieuses de l’Union européenne est sur le point d’être définitivement adoptée. Point besoin d’être extralucide en effet pour prédire que le règlement sera voté, sauf revirement de dernière minute toujours possible en théorie mais assez peu vraisemblable, car le texte prochainement examiné par le Parlement européen est un compromis négocié avec le Conseil et ayant fait l’objet d’un accord dans la soirée du 30/11.  Ce qui devrait donc permettre d’achever la procédure législative dès la seconde lecture au Parlement (vote prévu le 13/12).

 

Comme il est habituel, le texte final est le résultat d’une négociation serrée menée sous le regard vigilant des groupes de pression, en l’occurrence industrie chimique et organisations de défense des consommateurs et de l’environnement, qui se sont efforcées de faire prévaloir leur point de vue. D’où les modifications subies par la proposition initiale (certains articles sur ce blog retracent cette évolution : voir la catégorie  environnement). 

En résumé, REACH oblige les industriels à évaluer l’impact de l’utilisation de leurs produits pour la santé et l’environnement, ce qui opère un « renversement de la charge de la preuve », les fabricants ayant l’obligation de démontrer l’inocuité de leurs produits alors qu’actuellement c’est aux autorités publiques qu’il appartient de prouver qu’une substance est  dangereuse. Les substances doivent être enregistrées auprès de l’ Agence européenne des produits chimiques. Un produit non enregistré ne pourra pas être commercialisé. Pour les substances les plus dangereuses, une  procédure d'autorisation est imposée par le règlement.

 

Premier sujet de mécontentement pour les organisations de défense de l’environnement (voir par exemple les réactions de Greenpeace, et du WWF),  des consommateurs (BEUC) ou des partis comme les Verts français au Parlement européen : REACH ne s’appliquera qu’aux substances fabriquées ou importées dans l’Union européenne  en quantités supérieures à une tonne par an, soit, estime-t-on, à  30 000 substances, ce qui signifie que des milliers de substances chimiques seront soustraites à cette réglementation (70 000 selon les estimations).

 

Deuxième (gros) sujet de mécontentement : le principe d'une  substitution obligatoire des substances les plus dangereuses (perturbateurs endocriniens, substances cancérigènes, mutagènes…) a été abandonné dans les cas où des alternatives existent. Les industriels devront étudier ces alternatives possibles, mais ils ne seront pas obligés de procéder à la substitution s'ils peuvent prouver que les risques sont « maîtrisés de façon adéquate » et que les avantages économiques et sociaux excèdent les risques pour la santé et l’environnement.

 

Troisième sujet de mécontentement : le « devoir de vigilance » (ou de prudence) des industries . Ce principe signifie que la production, l'importation et la mise sur le marché des substances, dans des circonstances raisonnablement prévisibles, ne doit pas nuire à la santé ou l'environnement. Mais si le Parlement avait à l’origine posé une obligation claire sous forme d’un amendement à l’article 1, le Conseil a préféré une formulation moins précise qui s’analyse comme une déclaration d’intention figurant dans un considérant (non dans le corps du texte, donc).

Quatrième sujet de mécontentement : afin de réduire l’impact (financier notamment) du règlement sur les PME , les obligations d’information des fabricants ou des importateurs pour les substances produites en petites quantités (entre 1 et 10 tonnes) sont allégées,  au détriment des utilisateurs (consommateurs, travailleurs).

 

 

Pour les députés européens Verts, c’est clair : le Parlement européen a « capitulé » devant le lobbying « intense » de l’industrie chimique allemande.

 

 

Mais si les défenseurs de l’environnement et des consommateurs sont mécontents, les représentants de l’industrie ne semblent pas non plus satisfaits, alors qu’ils ont obtenu une belle victoire avec la limitation de l’obligation de substitution contre laquelle ils tiraient à boulets rouges.

 

 

 

Mais ce n’est pas assez, semble-t-il et les industries chimiques continuent à se plaindre du coût de REACH qui aura, selon elles, des conséquences graves sur la compétitivité de l’industrie européenne (avec un chantage sous-jacent à l’emploi). L’argument est bien connu et, en avril 2005, la Commission avait du lancer une étude d’impact à la demande des industries chimiques, étude dont les conclusions ont infirmé la thèse de ces dernières.

 

 

En définitive REACH semble mettre les adversaires d’accord au moins sur un point : ça ne va pas.

 

 

Un jugement à nuancer si l’on considère les progrès que constituent le système d’enregistrement et le renversement de la charge de la preuve. Mais le résultat est, c'est vrai, loin de correspondre aux attentes qu’avaient suscitées la proposition initiale de la Commission européenne.

 Domaguil